Mudanças de cenário, crescimento distributivo e arrocho fiscal: inconsistências desta equação

Publicado originalmente em Plataforma Política Social em 02/02/2015

Vanessa Petrelli Corrêa *

Introdução

O período que vai de 2004 a 2010 na economia brasileira apresentou um processo de crescimento maior do que a média dos vinte anos anteriores, acompanhado de maior inclusão social. Ocorre, no entanto, que a partir de 2011, abre-se uma nova etapa, em que se observa uma queda paulatina do crescimento e uma piora de indicadores macroeconômicos, especialmente os referentes às Necessidades de Financiamento do Setor Público (fluxo) e à Dívida Pública (estoque).

Atualmente, se assiste ao retorno da interpretação tradicional, segundo a qual os desajustes recentemente observados devem-se a “excessos de gasto”, que teriam provocado uma espiral inflacionária, como também a piora das contas públicas, sendo que um ajuste fiscal é urgente para retomar os patamares anteriores de superávit primário. Contrapomo-nos a esta interpretação, e nossa discussão vai no sentido de destacar que a “solução” de ajuste fiscal vem como resultado de uma matriz de interpretação que diverge das ações que foram essenciais para o perfil do crescimento que se verificou após 2003.

As alavancas do crescimento

Para nós, a experiência de crescimento verificada no país no período 2004-2011 e que teve a capacidade de gerar maior inclusão, se deveu à combinação de três fatores básicos (i): ao cenário internacional particularmente favorável; (ii) à dinâmica redistributiva interna por meio dos aumentos conjuntos do salário mínimo, das transferências públicas de renda e do crédito às famílias, sendo que este processo afetou fortemente o Consumo; e (iii) à ação do Estado na expansão dos Investimentos Públicos (e das empresas estatais) e no financiamento do investimento privado.

De fato, o crescimento acelerado da economia brasileira a partir de 2003 foi inicialmente impulsionado pelo setor externo, sendo que o Brasil e outros países periféricos se beneficiaram do aumento dos preços internacionais das commodities e do ritmo de crescimento do comércio mundial. Estas condições levaram a rápido crescimento das exportações brasileiras, especialmente as vinculadas a matérias primas e manufaturados ligados a Recursos Naturais. Este processo gerou impactos de aumento de renda e emprego e provocou um efeito acelerador ao Investimento, induzido por esta nova demanda.

A partir daí, chegamos às demais alavancas, que foram essenciais para puxar o crescimento, mas também provocaram efeitos distributivos. Um dos pontos fundamentais para se compreender a dinâmica gerada é o de que o estímulo do crescimento resultante do Setor Externo deu lugar a um ciclo de crescimento da Carga Tributária, sendo que a expansão da mesma após 2004 esteve relacionada ao próprio processo de crescimento econômico (a Carga Tributária saiu de um patamar de 32% do PIB em 2002, para 34,5% em 2008). Foi este aumento da Carga Tributária que permitiu que houvesse a decisão por uma política de forte expansão dos Gastos Públicos, especialmente após 2006, mesmo mantendo-se elevados Superávits Primários.

No caso dos Gastos com Consumo, que têm relação com a Renda Pessoal Disponível, a própria expansão do Emprego resultante do crescimento é fundamental. Destaque-se, ademais, que a ação do Estado contribuiu fortemente para o crescimento do Consumo das famílias, mediante três mecanismos: (i) as Transferências de Assistência e Previdência (TAPs), que têm relação com a Carga Tributária e que entre 2003 e 2010 atingiram o patamar de 15% do PIB; (ii) o aumento real do Salário Mínimo, que também afetou fortemente as TAPs, na medida em que parte importante das mesmas está ligada a essa remuneração; (iii) o aumento do Crédito, fortemente influenciado pelo comportamento dos Bancos Públicos.

Trabalho

No que se refere ao Investimento Público, ele também cresceu ancorado na expansão da arrecadação. Se tomarmos a Formação Bruta de Capital Fixo da União, dos Estados e Municípios e das Estatais Federais, constataremos seu crescimento, especialmente após 2007 – passa de 2,6% do PIB em 2003 para 4,7% do PIB em 2010, quando atingiu seu valor máximo desse interregno. Um fato importante a mencionar é o papel anticíclico que os Investimentos Públicos tiveram após a eclosão da Crise de Subprime, sendo importante comentar os efeitos aceleradores que provocam, afetando os investimentos privados, fato ainda complementado pelo financiamento do Investimento, via BNDES. Neste contexto, um ponto fundamental a mencionar é que, respondendo ao crescimento da própria demanda interna, os Investimentos Totais cresceram mais do que o próprio Consumo, no interregno que estamos analisando.

A mudança da orientação do crescimento e a desaceleração

A partir do segundo semestre de 2010 foi possível observar uma mudança na dinâmica do modelo de crescimento. De fato, o conflito constante nas definições da política macroeconômica se explicitou em 2010, quando a inflação ultrapassou o centro da Meta (4,5%aa). Contrariando o diagnóstico de importante parte dos economistas heterodoxos, de que este resultado teve forte relação com o choque de preço das commodities, o Governo seguiu a interpretação (continuamente veiculada pela mídia) de que o excesso de demanda fora o causador da aceleração inflacionária observada, e isto provocou um processo de ação antiexpansionista, que envolveu diferentes medidas, com destaque para a redução de Gastos Públicos, controle dos empréstimos e aumento de juros, sendo que esta última medida permaneceu até agosto de 2011.

Desta forma, entre junho de 2010 e janeiro de 2011 a taxa de crescimento das despesas da União apresentou queda importante, e em agosto de 2011 ela já havia caído para 4,31%. Paralelamente, a taxa de crescimento das Receitas mantinha basicamente os patamares anteriores (entre 10% e 13%). Neste sentido, à medida que esta dinâmica se observava ocorria uma melhora do Resultado Primário da União, sendo que em agosto de 2011 ele chegou ao nível de 2,93% do PIB.

No entanto, seguimos a interpretação de que esta ação contracionista teve consequências negativas importantes sobre a economia brasileira, na medida em que: (i) veio no momento em que o processo de desaceleração da economia mundial apresentava importantes impactos negativos sobre a Balança Comercial brasileira e sobre as decisões de investir dos empresários; (ii) afetou os componentes da demanda interna, que estavam sendo essenciais à manutenção do crescimento, e estes foram fatores que se somaram para arrefecer ainda mais o conjunto das decisões de investir.

No que se refere ao Setor Externo, desde 2010 já se observava uma virtual estagnação do Quantum do Comércio, o que vinha junto com uma paulatina queda do preço das Commodities. Este processo afetava, cada vez mais, o movimento das exportações brasileiras, sendo que a Balança Comercial do país apresentava resultados decrescentes, mas ainda positivos. De outra parte, os Investimentos Privados também desaceleravam, e os estoques aumentavam, indicando uma piora na confiança quanto ao futuro.

Ora, a redução dos Gastos Públicos centrou-se fortemente na contração dos Investimentos, tanto da União, quanto dos estados, aliados ainda à queda dos Investimentos das Empresas Estatais. Ou seja, afetou diretamente outra alavanca importante do crescimento, que estava sendo um elemento essencial de demanda interna, na situação de queda do crescimento mundial e de queda de expectativa de demanda.

É bem verdade que houve a tentativa de contrabalançar a redução dos Investimentos Públicos com incentivos aos Investimentos Privados, mediante uma série de medidas que envolveram: desonerações tributárias, desvalorização cambial, queda dos juros. No entanto, estas ações não obtiveram os resultados esperados, destacando-se que as desonerações não exigiam contrapartidas por parte das empresas: estas aumentaram suas margens de lucro, mas continuaram não investindo. Desta forma, no ano de 2011 observou-se uma queda da FBKF em Máquinas e Equipamentos, ainda que a FBKF em Construções tenha crescido, em grande parte graças à ação do “Minha Casa Minha Vida”. Ou seja: a própria fraqueza da demanda de Investimentos provocou impactos negativos sobre a produção de bens de capital produzidos no país.

A este comportamento somou-se a contração relacionada ao não aumento real do Salário Mínimo, ao controle do crédito e à desvalorização cambial, que comprometeram o Consumo. Desta forma, o que se observa é que a contração do Gasto Público afetou as demandas de Consumo e Investimento e afetou negativamente as decisões de novos investimentos do setor privado, devendo-se notar que parte importante desse comportamento foi autoinfligido. Ademais, esta situação de baixo crescimento não foi, de fato, revertida deste então, ainda que desde 2012 tenhamos observado a volta do crescimento dos Investimentos Públicos, na tentativa de voltar a alavancar o crescimento.

Mudança na dinâmica dos fatores que propiciaram o crescimento e necessidade de ajustes às novas condições

Em 2012 o crescimento real do Salário Mínimo foi importante para a manutenção dos Gastos com Assistência e Previdência (TAPS) e, do lado dos Investimentos Públicos, assistimos à retomada dos mesmos. Observe-se que crescem, especialmente, os Investimentos das estatais federais, dos estados e municípios e, com menos vigor, os da União. Mesmo assim, destaca-se a elevação dos investimentos no âmbito do PAC 2 (com uma alta de 40,3% em 2012), sendo que retomam-se os grandes projetos de investimento de infraestrutura e logística.

Ou seja; as taxas de crescimento das Despesas começam a crescer de novo, a partir de janeiro de 2012. Ainda assim, é importante mencionar que elas passam a apresentar taxas de crescimento substancialmente menores do que as observadas antes de 2010, sendo que as mesmas têm mantido patamares em torno de 4 a 5% ao ano. No entanto, paralelamente se observa a inversão do comportamento das Receitas Públicas, sendo que as taxas de crescimento das mesmas iniciam uma trajetória de queda, por conta da própria queda do crescimento observada a partir de 2011, que provocou um arrefecimento no crescimento da arrecadação, indicando a mudança de conjuntura. Ocorre que esta situação foi, ainda, negativamente impactada pelas desonerações que foram dirigidas ao Setor Privado. O destaque vai para o fato de que estes números são expressivos, sendo que o volume das desonerações, no ano de 2013, alcançou R$ 77,8 bilhões, o que representa um aumento de 80% em relação aos R$ 43,1 bilhões de 2012.

Desta forma; a queda do crescimento da arrecadação somada às desonerações são os fatores essenciais para compreender a queda do Superávit Primário, uma vez que não houve explosão de despesas. Aliás, o crescimento das Transferências de Assistência e Previdência tem sido substancialmente menor (por conta do reduzido crescimento do Salário Mínimo) e o Grupo de “Pessoal e Encargos” também tem apresentado menores patamares de crescimento. Os Investimentos Públicos são aqueles que apresentaram a maior aceleração no conjunto das Despesas, mas devemos lembrar que eles representam apenas cerca de 6% das Despesas Totais.

Estes investimentos conseguem ter efeitos sobre o crescimento em 2013, ainda que o resultado apresentado pelo PIB tenha sido modesto e a situação recente é a de desaceleração dos componentes da demanda, inclusive do Consumo.

Na verdade, o que se observa é que a mudança do cenário externo, indica que os Estados Unidos ainda apresentam uma taxa de crescimento moderada, a Europa ainda demorará para ter uma retomada mais robusta, e a China apresenta taxas de crescimento ainda altas, mas menores do que as apresentadas anteriormente. Ou seja, a perspectiva é a de que a forte expansão mundial observada entre 2003 e 2008 não voltará a ocorrer nos próximos anos, e os países, de forma geral, tenderão a crescer menos do que o observado no referido período anterior. Ademais, os preços das commodities também não terão o mesmo movimento virtuoso que no passado recente.

Grito

Este novo cenário provoca duas ordens de impactos na dinâmica brasileira de crescimento: (i) afeta o setor externo, pelo menor vigor de crescimento das exportações brasileiras, explicitando os desajustes do modelo por não ter enfrentado a questão da “não mudança” da estrutura industrial doméstica; e (ii) afeta os componentes da demanda interna, na medida em que um menor ritmo de crescimento afeta a expansão das Receitas e a Carga Tributária, comprometendo a engrenagem das alavancas de crescimento em curso que estão fortemente relacionadas aos Gastos Públicos.

A perspectiva indicada pela análise que levantamos é a de que a saída pelo Setor Externo não apresenta possibilidade de dinamismo mais vigoroso, ainda que se possa observar um potencial de melhora das exportações de nossos produtos manufaturados, por conta da recuperação dos Estados Unidos e da América do Sul. Neste contexto, a dinâmica do mercado interno brasileiro continua apresentando-se como fundamental, mas a retomada exige uma nova articulação. De um lado, a manutenção das Transferências de Assistência e Previdência continua sendo essencial para a dinâmica redistributiva, mas é preciso observar que esta última exige o crescimento. Destaque-se que o Consumo não voltará ao mesmo patamar de evolução do período pretérito, por conta do menor potencial de crescimento que se desenha; pela redução do espaço de aumento real do Salário Mínimo e pelo próprio aumento da carga de endividamento das famílias observada nos últimos anos.

Nestes termos, os Investimentos continuam sendo alavanca essencial para a retomada, e os Investimentos Públicos são centrais, tanto para a montagem da infraestrutura, quanto para a criação de efeitos multiplicadores e aceleradores, como também pela geração de expectativas favoráveis de demanda para o setor privado.

Seguindo estes argumentos, a manutenção da lógica de obtenção de altos superávits primários e de arrocho fiscal é incompatível com a retomada do crescimento nas novas condições que se apresentam. Isto porque o crescimento da arrecadação será necessariamente menor nos próximos anos em comparação com o período 2003-2010; e, de outro lado, porque os Gastos Públicos continuam sendo centrais à dinâmica econômica brasileira, especialmente se continuamos com o objetivo de redução das desigualdades sociais, conforme o resultado da Eleição Presidencial.

Os movimentos seguintes exigiriam a redução dos futuros níveis de superávits primários perseguidos e a desmontagem da armadilha das desonerações fiscais. Esta linha de política, é claro, diverge daquela que não considera os elementos de demanda como a chave do crescimento.

  • – Vanessa Petrelli Corrêa é professora do IE/UFU e Secretária do Governo Municipal de Uberlândia.

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