Índice de Vulnerabilidade Social, por Carla Lisboa – IPEA

 

2015 . Ano 12 . nº 85
Uma lupa para diagnosticar as desigualdades
2015 . Ano 12 . Edição 85 – 20/01/2016

IVS detecta com precisão as vulnerabilidades sociais de estados e municípios e ajuda os gestores a elaborarem políticas públicas com mais foco
Carla Lisboa

Ao saber que o município que administra estava entre os dez mais vulneráveis e com a maior exclusão social do país, Patrícia Hage, prefeita de Prainha, a 554 km de Belém, procurou o Ipea para saber como o Instituto chegara a essa conclusão. “Queria entender para que pudesse programar ou reprogramar as ações das políticas públicas no município”, conta a gestora. O Instituto esclareceu a prefeita sobre a metodologia da pesquisa e mostrou a ela que o Índice de Vulnerabilidade Social (IVS), criado para aferir os indicadores dos municípios, fora calculado com base nas informações do Censo de 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

“A pesquisa nos despertou para que fizéssemos uma avaliação a fim de identificar em que pontos o município precisaria melhorar ou intensificar as políticas públicas trabalhadas nele”, conta Patrícia. Ela não adotou novas políticas, mas, com os dados do IVS, pôde começar a aprimorar as ações que estavam em curso em sua gestão, “mesmo sabendo que o governo federal não tem uma política especial para atender a esses municípios com maiores índices de vulnerabilidade social”, ressaltou.

O município paraense de Prainha foi apontado pelo IVS como um dos dez mais vulneráveis e com a maior exclusão social do país

Situado à margem do Baixo Amazonas, no Pará, Prainha chamou a atenção dos pesquisadores do Ipea e das entidades parceiras que elaboraram o Atlas da Vulnerabilidade Social do Brasil por ser o município da Região Norte com os piores indicadores sociais. No ano 2000, apresentava um IVS de 0,818. Uma década depois, em 2010, registrou redução do índice, mas ainda na faixa da muito alta vulnerabilidade social: 0,744. O IVS varia de 0 a 1 e quanto mais perto de 1, maior a vulnerabilidade social.

A exemplo de Prainha, os estados da região amazônica, embora tenham registrado grande melhora nos indicadores entre 2000 e 2010, ainda apresentam as taxas mais altas de vulnerabilidade social do país. O município de Parauapebas, por exemplo, localizado na rica região das minas de Carajás, apresentou IVS de 0,520 no ano 2000 e de 0,406 em 2010. É o segundo município amazônico com os piores indicadores sociais.

MECANISMO

É a primeira vez que o país adota um índice de vulnerabilidade com nível tão elevado de detalhamento. “Deduzimos que seria interessante criar esse tipo de mecanismo porque trabalhamos com a agenda do desenvolvimento humano e precisávamos de um instrumento que nos permitisse usar a base de dados da plataforma, que é bastante ampla, e oferecer mais um índice sintético que pudesse nos disponibilizar os mesmos recortes territoriais que já disponibilizamos, como, por exemplo, o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM)”, conta o diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea, Marco Aurélio Costa.

Segundo ele, o IVS permite uma visão agregada, técnica, do conjunto de políticas, e foi criado para retratar os avanços ocorridos entre 2000 e 2010. “Para os municípios e estados, é um retrato das desigualdades sociais e das diferentes situações de inclusão e exclusão, especialmente nas regiões metropolitanas, onde foi possível colocar a lupa na dimensão social das áreas de maior urbanização e segregação socioespacial do país”. O índice acabou se tornando uma ferramenta para subsidiar os gestores municipais, estaduais e federais a fim de orientá‑los na elaboração de políticas públicas mais sintonizadas com as necessidades desses territórios.

Marco Aurélio conta que o IVS foi uma construção trabalhosa, concretizada por uma rede de instituições de pesquisa em 20 regiões metropolitanas, divulgando, ao mesmo tempo, dados comparáveis, dentro da mesma orientação metodológica e critérios para confiabilidade estatística exigidos pelo IBGE para garantir a qualidade da informação. “O que a gente fez foi propor um índice novo, um pouco para dizer que, com essa base do Atlas do Desenvolvimento Humano, que tem mais de 200 indicadores, qualquer pessoa, gestor público, pesquisador, pode, sem nenhum tipo de problema, propor saídas para a redução das vulnerabilidades sociais”, resume o diretor da Dirur.

Lançado em setembro deste ano em dois atlas – da Vulnerabilidade Social nos Municípios e da Vulnerabilidade Social nas Regiões Metropolitanas Brasileiras, elaborados em parceria com sete instituições e editados pelos pesquisadores Marco Aurélio Costa e Bárbara Oliveira Marguti, do Ipea –, o IVS contém 16 indicadores estruturados em três dimensões.

MARANHÃO

Felipe Holanda, secretário Extraordinário de Projetos Especiais do Maranhão e presidente do Instituto Maranhense de Estudos Socioeconômicos e Cartográficos, diz que o IVS tornou‑se essencial para o estado elaborar políticas públicas mais precisas a fim de reverter indicadores que fizeram desta unidade federativa a mais excludente e vulnerável do Nordeste. Ao tomar posse, os atuais gestores estaduais passaram a usar os recursos proporcionados pelo Ipea para identificar as vulnerabilidades, entre eles o IVS.

“O IVS funciona como importante orientador para as políticas públicas na medida em que destaca importantes componentes da qualidade de vida das populações nos municípios do Maranhão”, ressalta o secretário. Ele cita um aspecto interessante quando se considera, conjuntamente, o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) e o IVS. “Estão na Região Metropolitana de São Luís dois dos cinco municípios brasileiros que apresentam elevado desenvolvimento humano (IDHM) e muito alta vulnerabilidade social (IVS)”, revela. São os chamados “municípios perversos”.

Trata‑se de uma combinação rara, posto que compreende cidades com elevado padrão de renda, saúde e educação, mas baixa qualidade de vida, sobretudo quando se consideram os indicadores de mobilidade e de infraestrutura urbana, entre outros. No Maranhão, os municípios de São José de Ribamar e Paço do Lumiar fazem jus a essa denominação.

No caso dos “municípios perversos”, os problemas urbanos se acentuaram com a rápida conurbação existente na Ilha de São Luís, que não foi capaz de atender ao artigo 6º da Constituição Federal em nenhum período de sua história. O artigo define como direitos sociais educação, saúde, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância e assistência aos desamparados.

Outro aspecto destacado pelo IVS que contribui para a alta vulnerabilidade social do estado é a dimensão do capital humano. O Maranhão registra elevado grau de informalidade no trabalho, o que reduz muito a arrecadação do estado. Cerca de 75% dos trabalhadores maranhenses estão na informalidade. Segundo o secretário, o IVS facilita a gestão porque é um instrumento novo que qualifica as avaliações já existentes a partir dos dados do IDHM e de uma série de outros indicadores, a exemplo dos dados do Censo Educacional e do Cadastro Único. “Particularmente interessante, no caso do IVS, é a capacidade de explicitar duas dimensões importantes do desenvolvimento social: a infraestrutura e o capital humano”.

O atual governo adotou ações, a partir de constatações do IVS, para atacar essas vulnerabilidades. E os subsídios do IVS já revelam resultados, embora ainda incipientes. “Em primeiro lugar, é importante destacar o fato de que indicadores como o IDHM e o IVS representam, para o governo do Maranhão, ferramentas de planejamento das políticas públicas, no sentido de que permitem observar, no território, os municípios e as Unidades de Desenvolvimento Humano (UDHs) de maior incidência da pobreza, da falta de cobertura dos serviços públicos, da informalidade, entre outros indicadores.

RECONHECIMENTO

Curitiba, que antes só utilizava ferramentas do Ministério do Desenvolvimento Social, também passou a usar o IVS nas análises territoriais da cidade em novembro deste ano. A superintendente da Fundação de Ação Social (FAS), Jucimere Silveira, conta que, embora ainda não tenha como avaliar os resultados, o índice já é reconhecido pelos gestores do FAS.

“Trata‑se de uma ferramenta inovadora na análise de dimensões estruturantes que impactam na qualidade de vida. Possibilita o planejamento de políticas públicas para as cidades justamente por agrupar informações mais complexas, por conter variáveis provenientes de cruzamento de informações, como, por exemplo, o percentual de mães chefes de família sem ensino fundamental completo e com pelo menos um filho menor de 15 anos, no total de mães chefes de família”, aponta.

Outro aspecto importante do IVS, segundo ela, é a possibilidade de aferir microdados a partir dos setores censitários – ou de agrupamento de setores –, identificando bolsões de pobreza no território intraurbano. “Isso é um grande avanço pois, desse modo, os outros índices poderão ser mais apurados e refinados”. A Fundação de Ação Social já iniciou estudos, a partir das informações disponibilizadas pelo IVS, para complementar os diagnósticos socioterritoriais.

“O IVS é um grande subsídio pela produção de indicadores que permitem mensurar os impactos que produzimos e pode ser integrado com outros diagnósticos. Com essa ferramenta, temos a percepção de que as análises sobre as vulnerabilidades intraurbanas e regionais confirmam‑se e possuem respaldo técnico”, observa a superintendente da FAS.

A partir dos dados coletados com aplicação do IVS, os gestores puderam constatar que Curitiba tem desenvolvimento humano (medido pelo IDHM) muito alto e baixa vulnerabilidade social (medida pelo IVS). “Mas os territórios, como em todas as cidades metropolitanas, têm vulnerabilidades sociais que comprovam a necessidade de sempre combinarmos diferentes escalas para análises territoriais e políticas com maior potencial de enfrentamento das desigualdades e vulnerabilidades, de modo a construir territórios mais justos, humanos e igualitários”, diz.
Atlas.

Lançado em setembro deste ano em dois atlas – da Vulnerabilidade Social nos Municípios e da Vulnerabilidade Social nas Regiões Metropolitanas Brasileiras, elaborados em parceria com sete instituições e editados pelos técnicos de Planejamento e Pesquisa Marco Aurélio Costa e Bárbara Oliveira Marguti, do Ipea –, o IVS contém 16 indicadores estruturados em três dimensões.

Índice proporciona visão multidimensional

Gilberto Perre, secretário executivo da Frente Nacional de Prefeitos (FNP), diz que o IVS atendeu à demanda atual do Movimento Municipalista de encontrar instrumentos capazes de medir as vulnerabilidades sociais de municípios localizados, sobretudo, nas regiões metropolitanas e conurbações urbanas. “O IVS oferece uma noção multidimensional para a vulnerabilidade socioeconômica dos municípios. Antes dele, havia um olhar apenas a partir da situação de extrema pobreza. Ele proporcionou a observação dessas realidades com outros indicadores que, se não tidos em conta, vão fazer com que as vulnerabilidades se perpetuem”, diz o sociólogo.

É o caso, por exemplo, do acesso à infraestrutura urbana e ao saneamento básico. “O mérito do IVS é o de poder olhar indicadores muito interessantes para os municípios e isso os ajuda a reforçar com mais precisão suas redes de proteção social. O índice identifica onde está a vulnerabilidade, uma vez que o problema social é multidimensional”, esclarece.

REPACTUAÇÃO

Desde 2010 a FNP trabalha com o G‑100 – um grupo dos 100 municípios com as maiores vulnerabilidades sociais do país. A equipe técnica da Frente fez esse recorte em 2009, depois que o então prefeito de Mauá, Osvaldo Dias, diretor da entidade, percebeu certa uniformidade nos perfis de determinados municípios. Eram municípios grandes, com alta vulnerabilidade social e baixa capacidade de arrecadação e de financiar políticas públicas. Ele reuniu um grupo de prefeitos para averiguar o fenômeno e propor políticas públicas.

O G‑100 é resultado da urbanização que se intensificou em 1970, período em que o êxodo rural aumentou, provocando a formação, ao redor das metrópoles, de grandes cidades que não tinham arrecadação suficiente para suprir suas demandas sociais. É que o sistema de partilha dos recursos federais, de 1960 para cá, não mudou, mas a malha urbana brasileira sofreu modificações estruturais profundas.

Assim, o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) é repassado em valor per capita tanto maior quanto menor é a população, porque em 1960, quando esse mecanismo foi criado, presumia‑se – uma verdade à época – que os municípios pequenos eram pobres, e os grandes, ricos. Isso porque os municípios grandes eram capazes de gerar receita própria. De 1970 para cá, por causa do êxodo rural, regiões metropolitanas surgiram ao redor das grandes cidades, com municípios muito populosos. Há uma quantidade imensa de municípios populosos que não têm uma economia dinamizada, ou seja, uma parte muito grande da população trabalha nos grandes centros. Sem essa dinamização, não têm capacidade de gerar receita própria. E como são populosos, recebem menos recursos do FPM per capita.

“Com isso, surgem outros problemas. Se a economia é menos dinâmica, a população é de baixa renda. Se a população é de baixa renda, os imóveis residenciais são depreciados e o IPTU é menor; a frota de carros é depreciada e o IPVA é menor; o comércio é menos dinâmico e o ISS e o ICMS são menores. Assim, toda a cadeia tributária do município fica depreciada, além do que o FPM não faz essa compensação”, explica Perre.

A FNP observa indicadores que podem aferir essas situações de maneira mais precisa. A Frente criou o primeiro recorte de municípios mais populosos com as menores receitas per capita. Depois, aprimorou o recorte, contabilizando municípios com mais de 80 mil habitantes e com menos receita. Em 2013, houve um salto. A FNP constatou que só media a receita per capita e a população. Passou então a observar outros indicadores sociais. Sua equipe criou um índice específico do G‑100 para medir a população de pessoas em extrema pobreza nos municípios acima de 80 mil habitantes, as suas dependências – ou seja, o número de pessoas, em cada um desses municípios, exclusivamente dependentes do Sistema Único de Saúde (SUS), não inscritas no cadastro de beneficiários de planos de saúde privados, na Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), e o número de crianças de até cinco anos não matriculadas no ensino infantil, ou seja, a demanda reprimida de crianças fora da escola.

Décadas de políticas clientelistas deixaram de herança problemas sociais gravíssimos no estado do Maranhão.
O estado tem muitos municípios com péssimos indicadores

Esses indicadores, somados à receita corrente per capita, foram ponderados e se tornaram o índice do G‑100. A partir daí, a FNP iniciou o aprimoramento, elencando e atualizando a lista de dois em dois anos para garantir que os municípios tenham participação em políticas. Os estudos confirmaram o que vem sendo divulgado há anos por gestores públicos: as estruturas tributária e federativa do Brasil não dão mais conta de assegurar a justiça social. Daí a proposta de começar a construir essa mudança.

Metodologia do IVS envolve 16 indicadores

Os dados do bloco da vulnerabilidade do Atlas do Desenvolvimento deram a base da criação do IVS. Os 16 indicadores do Atlas foram agrupados em três dimensões: a da infraestrutura urbana, a de renda e trabalho e a do capital humano. A dimensão infraestrutura urbana tem três indicadores que dialogam sobre serviços urbanos básicos, como saneamento, água e esgoto e coleta de lixo. Outro indicador aborda a mobilidade urbana. São todos indicadores calculados a partir de variáveis do Censo Demográfico.

Com oito indicadores, a dimensão capital humano trata das condições de saúde e mortalidade infantil. Capta dados que refletem políticas direcionadas, por exemplo, à saúde das crianças, à saúde materna e acompanhamento de pré‑natal, além das condições de saneamento, que se refletem na queda da mortalidade por doenças infecciosas. Assim, a mortalidade infantil é um indicador bastante sintético das condições de saúde, principalmente de crianças e de mulheres grávidas.

Além desse indicador, que tem resultados mais expressivos nas regiões metropolitanas brasileiras e nos municípios, há os que medem a trajetória escolar de crianças e jovens; um que mede a escolarização da população adulta; outro que fala sobre a vulnerabilidade da mulher, como é o caso do indicador que destaca a situação de vulnerabilidade das mulheres chefes de família que têm baixa escolaridade e filhos menores de idade. Essa dimensão aborda também a gravidez na adolescência.

A dimensão de renda e trabalho tem cinco indicadores. Enquanto o IDHM só usava a renda per capita, o IVS traz uma combinação de indicadores que medem não só a renda, mas também a população vulnerável (as pessoas que recebem um valor igual ou inferior a R$ 255, equivalente a meio salário mínimo de agosto de 2010). Outro indicador aborda o trabalho infantil e outro, a informalidade. Há também um indicador sobre a desocupação e outro sobre os jovens que não trabalham e não estudam.

DIFERENCIAL

Outra novidade do estudo é a divisão territorial. O Ipea, juntamente com as instituições parceiras, propõe e executa uma nova divisão espacial do território metropolitano. “Até o momento de criação das Unidades de Desenvolvimento Humano (UDHs), os dados dos Censos Demográficos do IBGE estavam disponíveis para a espacialidade mínima das Áreas de Ponderação, em alguns casos, para os Setores Censitários”, observa Bárbara Marguti, coordenadora de Estudos em Desenvolvimento Urbano (Codur) da Diretoria de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur), do Ipea.
Bárbara Marguti, coordenadora de Estudos em Desenvolvimento
Urbano (Codur), do Ipea
Ela diz que a definição das áreas de ponderação segue a lógica do recenseamento, o que acaba, em alguns casos, por homogeneizar dados relativos a regiões da cidade muito desiguais entre si. “Diante disso, realizamos um novo agrupamento de Setores Censitários, de maneira a calcular os dados das áreas intraurbanas mais homogêneas do ponto de vista da renda e do padrão de ocupação, diferenciando áreas de renda elevada que, porventura, sejam vizinhas a áreas mais pobres. Para essa divisão, além do critério da homogeneidade socioeconômica, usamos também imagens de satélite para diferenciar o padrão de ocupação”, explica.

Bárbara esclarece que é feita uma divisão pela renda e padrão de ocupação. “Isso permite que a gente destaque bolsões de pobreza ou mesmo bolsões de riqueza, numa escala intraurbana muito específica que pode se assemelhar a um bairro, e atribuímos nomes a cada uma dessas novas áreas territoriais (UDHs). Essas UDHs podem corresponder tanto à área de bairro quanto podem conter pedaços de dois ou mais bairros, ou até mesmo conter dentro delas vários bairros.”

A equipe gosta de usar o exemplo de Copacabana. “Copacabana é um único bairro, só que dentro dele há 13 UDHs, o que significa que a gente diferencia a parte da orla, a parte mais interna do bairro, os pontos de favela que há dentro do bairro, como o Cantagalo. Essa divisão é inovadora por essa razão, porque permite destacar e analisar vulnerabilidades intraurbanas específicas”, afirma.

RÉGUA

Todas as 20 regiões metropolitanas do país foram contempladas. Duas informações são importantes do ponto de vista metodológico: a construção do IVS organizado em três dimensões e a divisão espacial. Para cada uma das dimensões os indicadores têm pesos iguais. Assim, o IVS é uma atribuição de valor para a soma dos resultados das três dimensões. E aí se tem o que se chama de normalização de indicador, que é encaixar o valor do indicador numa régua que vai de zero a 1. Zero é o melhor resultado, enquanto 1 é a média da pior situação encontrada mais dois desvios-padrão. Isso está detalhado no Atlas da Vulnerabilidade Social nos Municípios Brasileiros.

Copacabana tem pontos de favela e vulnerabilidades intraurbanas específicas, como a mortalidade infantil

A régua tem cinco faixas: IVS muito baixo, IVS baixo, IVS médio, IVS alto e IVS muito alto. E é isso que diferencia um município do outro. O IDHM também. “A gente enxerga o IVS como uma ferramenta para o gestor público encontrar as vulnerabilidades do seu território. Uma vez que tem 16 indicadores à disposição, o gestor pode ver exatamente qual indicador representa o problema e em que ponto exato do território está esse problema. Ou seja, pode ver que a mortalidade infantil é o problema mais grave que tem na dimensão capital humano e que está localizado em uma UDH específica dentro de Copacabana, por exemplo”, diz Bárbara.

A partir daí, o gestor poderá analisar o indicador, cruzar com outras informações que não estão necessariamente dentro do IVS e elaborar políticas públicas com mais foco, com mais precisão, com mais economia, sustentabilidade, sabendo como e onde aplicar os recursos financeiros, humanos e administrativos do município.

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