A desconhecida desigualdade patrimonial e a urgência da regulamentação do imposto sobre grandes fortunas

A desconhecida desigualdade patrimonial e a urgência da regulamentação do imposto sobre grandes fortunas

Artigo elaborado no âmbito do projeto de pesquisa (em andamento) que tem por objetivo elaborar propostas para a reforma tributária no Brasil. Fruto do esforço de dezenas de especialistas, os produtos finais (livro e documento propositivo) deverão ser divulgados no segundo trimestre de 2018. Trata-se de iniciativa da Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil (Anfip) e da Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital (Fenafisco). Com a gestão executiva da rede Plataforma Política Social, conta com o apoio do Conselho Federal de Economia (Cofecon), do Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (Dieese), da Fundação Friedrich-Ebert-Stiftung Brasil (FES), do Instituto de Estudos Socioeconômicos – INESC, do Instituto de Justiça Fiscal (IJF) e da Oxfam Brasil.

REGULAMENTAÇÃO DO IMPOSTO SOBRE GRANDES FORTUNAS

André Calixtre

Economista, Mestre em Desenvolvimento Econômico pela Universidade Estadual de Campinas e Doutorando em Economia Política pela Universidade de Brasília

Resumo

Os impactos dos sistemas tributários sobre as desigualdades de renda são conhecidos. No entanto, a dimensão patrimonial da riqueza, sua distribuição e comportamento com os impostos, é tema pouco estudado, assim como o sistema tributário brasileiro abrange muito pouco esse aspecto da desigualdade. Os estudos patrimoniais carecem do acesso à principal base de dados constituída sobre esse tema, que é a base do Imposto de Renda sobre Pessoa Física (IRPF) e Pessoa Jurídica (IRPJ), seu acesso é meramente tangencial.

Neste artigo será proposta uma alternativa metodológica e empírica para avançar na questão, recorrendo às declarações patrimoniais de todos os mais de 490 mil candidatos de todos os municípios brasileiros das Eleições de 2016. Essa metodologia será tratada como uma proxy de uma distribuição da propriedade privada imobiliária, mobiliária e financeira do Brasil, por meio da qual serão testados os impactos da regulamentação do Imposto sobre Grandes Fortunas sobre a arrecadação potencial e seus possíveis efeitos sobre a desigualdade.

Palavras-chave: Desigualdade Patrimonial; Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF); Eleições de 2016;

INTRODUÇÃO

O que não sabemos sobre a desigualdade brasileira e que, seguramente, desataria o modelo de desenvolvimento com bem-estar social rumo a uma verdadeira mudança estrutural econômica e social? Desde a década de 1960, novas perspectivas teóricas têm sido desenvolvidas para entender melhor o fenômeno da desigualdade no Brasil. Na época, as características profundamente desiguais do processo de modernização brasileiro careciam de ferramentas quantitativas, que pudessem demonstrar que a industrialização transformou o Brasil, mas também ampliou suas contradições com base na desigualdade e na exclusão. Este esforço de interpretação muito se beneficiou do desenvolvimento de técnicas demográficas censitárias a partir de 1970. Estas permitiram a coleta de micro dados individualizados com um grau razoável de precisão para a época, incluindo detalhes relativos à demografia, moradia, mercado de trabalho, renda e bens de consumo duráveis. Um aumento abrupto na desigualdade sob o regime autoritário mudou a natureza do apoio da sociedade civil ao modelo conservador de desenvolvimento nacional, contribuindo assim para o inevitável processo de democratização. Em quaisquer abordagens metodológicas relativas a desigualdades – até nas mais complexas – as principais fontes são pesquisas domiciliares centradas em autodeclarações sobre padrões sociais e econômicos, incluindo renda e gastos. Basicamente, tais pesquisas de domicílios mensuram fluxos. Pouco tratam de patrimônio, riqueza ou ativos. Dada esta centralidade dos fluxos na pesquisa social contemporânea, o índice de Gini, uma das metodologias usadas neste estudo, estabeleceu-se como o instrumento principal para analisar a concentração de renda. Quando os fluxos de renda são distribuídos de forma altamente desuniforme, como no caso do Brasil, o pequeno grupo das famílias mais ricas é subestimado pela amostra. Ademais, rendas altas têm origens mais diversas que a renda média – isto é, os ricos raramente são ricos devido a uma única fonte de renda (um salário, juros, alugueis, etc.) – tornando-se assim mais difícil estimar rendas altas. Esta deficiência, de as pesquisa domiciliares não captarem patrimônio e ativos, é um dos maiores desafios para uma compreensão completa das dinâmicas da desigualdade no Brasil ou em qualquer outra economia capitalista moderna. Esta economia oculta do patrimônio não se baseia nos fluxos de renda, mas em ativos que, grosso modo, podem ser divididos em três tipos: i) riqueza financeira, tais como ações, bônus, derivativos e papeis de dívidas públicas ou privadas; ii) propriedades imobiliárias, isto é, terra, terrenos, construções e ativos urbanos, imóveis de todos os tipos; e iii) riqueza mobiliária, representada pela acumulação de ativos móveis produtivos ou participações patrimoniais em tais ativos e pela posse de bens duráveis, de arte e de luxo. Cada uma destas dimensões representa os pilares dos fluxos de capital, propriedade e trabalho.

Um conhecimento melhor destes estoques de riqueza poderia revelar novas fontes de financiamento para políticas públicas redistributivas. No Brasil, a tributação da herança e da propriedade é completamente subestimada devido à falta de bancos de dados públicos. A desigualdade, que tem um caráter multidimensional, é percebida somente em termos da desigualdade de fluxos, e ninguém sabe o que aconteceu com a desigualdade de estoques, ou seja, com a distribuição da riqueza cristalizada por todos os agentes econômicos. Curiosamente, durante todo o processo de redução da desigualdade de renda ao longo da última década, uma pergunta chave ficou sem resposta: o que aconteceu com a distribuição da propriedade durante o mesmo período? Os dados publicamente disponíveis são insuficientes para responder a esta pergunta. Há indícios que a desigualdade de estoques econômicos seria um dos constrangimentos estruturais mais importantes do New Deal brasileiro e seu modelo de desenvolvimento. Estudos específicos sobre os preços dos imóveis em grandes cidades – muitos deles conduzidos por empresas envolvidas na especulação imobiliária – atestam o brutal processo de concentração e valorização de propriedades nos bairros nobres das principais cidades brasileiras. A Receita Federal publicou recentemente informações sobre estoque patrimonial no Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF) (Figura 1) revelando uma perversidade do momento mais dinâmico do modelo de desenvolvimento de 2003- 2016. A difusão da propriedade privada entre os indivíduos foi bloqueada pelo modelo, apesar da redução das desigualdades nas rendas do trabalho. Entre os declarantes de até cinco salários mínimos de renda (aproximadamente 50% do total do IRPF) e o grupo de cinco a 20 salários mínimos (mais 42% do total do IRPF) acumularam ganhos de rendimentos tributáveis em relação aos 8% mais ricos dos declarantes. Em 2007, eram 65,1% da renda tributável total; e em 2014, 69,6%. Entretanto, quando se observam as declarações patrimoniais, o mundo da desigualdade é completamente distinto. Nestas, a maioria dos valores declarados concentra-se nos 8% mais ricos do IRPF (em torno de 57% de todo o patrimônio) e há pouca variação nesta concentração durante o período 2007-2014.

FIGURA 1 – PARTICIPAÇÃO DOS DECLARANTES, RENDIMENTOS TRIBUTÁVEIS E PATRIMÔNIO SOBRE O TOTAL DO IMPOSTO DE RENDA DA PESSOA FÍSICA (IRPF) BRASIL

2007 e 2014

IRPF – PERFIL DOS DECLARANTES ATÉ CINCO SALÁRIOS MÍNIMOS

                      % Declarantes      % Rendimentos Tributáveis              % Patrimônio

2007                    54,4%                                 20,9%                                                14,9%

2014                    49,6%                                 21,3%                                                14,9%

IRPF – PERFIL DOS DECLARANTES DE CINCO A 20 SALÁRIOS MÍNIMOS

                     % Declarantes      % Rendimentos Tributáveis               % Patrimônio

2007                     37,2%                                44,2%.                                               27,9%

2014                     41,9%                                48,3%                                                28,3%

IRPF – PERFIL DOS DECLARANTES ACIMA DE 20 SALÁRIOS MÍNIMOS

                      % Declarantes.     % Rendimentos Tributáveis             % Patrimônio

2007                    8,4%                                   34,9%.                                              57,2%

2014                    8,5%                                   30,4%                                               56,8%

Fonte: IRPF – MF

É muito alta e variou muito pouco a concentração do patrimônio nos 8,5% dos declarantes de imposto de renda com mais de 20 salários mínimos. Porém algumas mudanças ocorreram. Apesar do forte aumento do valor do salário mínimo, a proporção de declarantes com até cinco salários mínimos caiu de 54,4% para 49,6% e sua participação no patrimônio total dos declarantes manteve-se em 14,9%. Isto significa que o patrimônio médio desses declarantes com renda de até cinco salários mínimos passou de 27,4% da média geral para 30,0%. Foi a única faixa de renda em que essa relação aumentou. O “deslocamento” de declarantes da faixa de até cinco salários mínimos para a de cinco a 20 salários mínimos contribuiu para reduzir a relação do patrimônio médio dessa última faixa e a média geral de 75% para 67,5%. A relação entre o patrimônio médio da faixa de cinco a 20 salários mínimos e o da faixa de até cinco salários mínimos diminuiu de 2,74 vezes maior para 2,25 vezes e a relação entre os patrimônios médios das faixas de mais de 20 salários mínimos e de cinco a 20 salários mínimos aumentou de 9,08 vezes para 9,9 vezes. Finalmente, a relação entre os patrimônios médios das faixas de mais de 20 salários mínimos e até cinco salários mínimos diminuiu de 24,8 vezes para 22,3 vezes. A mesma dinâmica observa-se com respeito à riqueza financeira. No período 2003- 2016, as altas taxas de juros e o crescimento do mercado de capitais foram instrumentos chave de concentração de ativos nas mãos dos mais ricos. Estes processos de acumulação financeira são indissociáveis do sistema da dívida pública, e pressionam constantemente as capacidades das políticas monetária e fiscal. O resultado financeiro desta hierarquia é a captura de recursos públicos por setores da sociedade, que realizam lucros abusivos: em 2013, as obrigações relativas à dívida pública excederam um terço de toda a receita federal. O desafio final para entender e combater as desigualdades estruturais no Brasil é a dimensão produtiva da economia dos estoques, que também exibe sinais de concentração. Embora a participação dos salários na renda nacional tenha evoluído positivamente ao longo da última década, há pesquisas sobre a concentração de riqueza que são desencorajadoras,1 mostrando um controle maciço de ativos por parte de poucas famílias ou grupos, particularmente em setores estratégicos, como alimentos, tecnologia, comunicação, saúde, bancos e transporte. Os chamados “vencedores nacionais” e o surgimento de um grande número de fortunas bilionárias, muitas das quais assentadas em processos de concentração de ativos mal estruturados, são fortes indícios de uma concentração de propriedade que, inevitavelmente, porá em risco a recente distribuição de renda do trabalho, observada na superfície da reprodução econômica da sociedade capitalista ao longo do período entre 2003 e 2016. Essa tarefa, essencial para abrir uma nova fronteira de pesquisa sobre a distribuição da riqueza, implicaria a criação de uma base de dados declaratória sobre patrimônio pelo maior número de anos possível, expandindo de forma inédita o horizonte da pesquisa sobre desigualdade (possibilitando, inclusive, o cálculo de um coeficiente de Gini patrimonial). Ademais, isto revelaria setores sociais nos quais a riqueza se acumulou mais que em outros, possibilitando que se corrijam distorções relativas ao acesso à propriedade e se encontrem novas fontes de financiamento para o welfare state redistributivo. Esta perturbação na fronteira expandiria decisivamente o conhecimento sobre as dinâmicas da acumulação capitalista no Brasil e, o que é mais importante, poderia ser estratégica para o New Deal brasileiro poder continuar a avançar rumo aos objetivos de seu modelo de desenvolvimento com bem-estar social.

1 Quem desejar ter uma excelente amostra desse cenário de concentração da propriedade privada no Brasil, ver http://proprietariosdobrasil.org.br/ . Trata-se de uma pesquisa colaborativa organizada pelo Instituto Mais Democracia.

1. UMA POSSÍVEL LINHA DE PESQUISA EM DESIGUALDADE PATRIMONIAL NO BRASIL

O estouro do “fenômeno” Thomas Piketty e seu livro O Capital no Século XXI impulsionou o debate no mundo todo sobre a questão das rendas de capital. No caso brasileiro, o livro ensejou, positivamente, um conjunto de discussões sobre a existência e a operacionalidade de uma base de dados patrimoniais capaz de elucidar um dos maiores segredos da dinâmica de redistribuição da renda do trabalho no Brasil contemporâneo: sua conexão inversa com os estoques patrimoniais. A hipótese de trabalho levantada aqui é que haveria um processo subjacente e anterior de concentração de estoques que, justamente, permitiria o processo de desconcentração dos fluxos, em especial nos fluxos do trabalho. Essa indagação, no entanto, carece de acesso qualificado a uma base empírica suficientemente sólida, que seria o cadastro de pessoa jurídica e pessoa física da Receita Federal, gerado a partir das declarações do Imposto de Renda. A base da Receita permitiria tanto o acesso às rendas de capital quanto aos estoques de riqueza. Ainda que pudesse haver falsas declarações ou subestimação do valor de mercado do patrimônio – o que também é comum para o caso dos fluxos declarados em todas as pesquisas domiciliares –, a base da Receita nortearia um melhor entendimento sobre o processo de desenvolvimento capitalista no Brasil recente. Concordando integralmente com o artigo recente de Nelson Barbosa,2 há condições técnicas para acessar estes dados e, simultaneamente, proteger o sigilo fiscal inerente a eles, por meio de desidentificação ou agregação mínima das pessoas físicas e jurídicas. O entendimento sobre o fenômeno patrimonial, no entanto, deve-se valer de alguns cuidados metodológicos. Primeiramente, a abordagem da riqueza declarada pertence ao mundo dos estoques econômicos, cujas relações com os fluxos são pouco conhecidas, quando muito, claramente contraditórias. Os conceitos de renda do capital e do trabalho, como também sua apropriação e distribuição, pertencem ao mundo dos fluxos, cujas bases disponíveis são as Contas Nacionais e pesquisas domiciliares como a Pnad e a POF, todas estas feitas pelo IBGE. Esse grande fluxo circular da renda, que alimenta a

2 http://brasildebate.com.br/para-conhecer-me-lhor-a-distribuicao-de-renda-e-riqueza-no-pais/

residência onde a família habita, para abarcar todos os imóveis urbanos, rurais, comerciais e residenciais – quanto a admissão verdadeira do peso do 1% mais rico sobre a renda nacional. Sobre esta última, estudo de Medeiros, Souza e Castro (2014), o primeiro a supostamente trabalhar com declarações de fluxos recebidos do Cadastro de Pessoa Física da Receita Federal, apesar de não resolver o problema dos estoques patrimoniais nem a subdeclaração para todos os extratos de renda da Pnad, captou muito bem a ideia de resiliência do extrato mais rico da população brasileira na apropriação da renda total. De todo modo, as conexões entre fluxos e estoques na economia estão veladas pelo impedimento ao acesso às bases declaratórias de pessoa física e jurídica do Imposto de Renda. Enquanto não acessamos esta base, que quebraria uma fronteira na pesquisa social no Brasil, há uma base patrimonial que, até o momento, tem permanecido ignorado pelos interessados no tema. Trata-se do cadastro do Tribunal Superior Eleitoral, uma base impressionante de declarações de pessoas físicas candidatos a cargos eletivos que, nas eleições municipais de 2016, atingiu a ordem de mais de 490 mil candidatos a prefeito, vice-prefeito e vereador, em todos os Municípios de todos os Estados brasileiros (exceto, evidentemente o DF). Os dados são disponibilizados em duas formas: com as características políticas e pessoais de cada candidato; e a declaração patrimonial de cada um. Ao cruzarmos as duas bases, temos uma amostra não estatística, mas relevante, de declaração patrimonial dos candidatos políticos. 4 Importante sempre lembrar que não se trata aqui de um exercício com representatividade estatística. Candidatos a eleições, mesmo distribuídos por todos os municípios e em quantidade maior do que uma amostra da própria Pnad, não são representativos do todo populacional e, portanto, não devem ser levados em conta nessa perspectiva. O objetivo desse estudo é mostrar como, mesmo na

4 Há algumas deficiências nesta base: evidência de subdeclarações ou aparente excesso de candidatos que declararam não possuir patrimônio algum; e claros exemplos de superdeclaração, sendo mais visíveis a partir dos patrimônios acima de R$50 milhões. Estes exemplos, no entanto, foram mantidos em prol da manutenção da objetividade da base, sem a qual uma interferência nesses desvios poderia gerar mais malefícios do que benefícios à análise. Entende-se que as quase 500 mil entradas dão à base uma significativa representatividade para este universo, ainda que não se possa inferir que este seja estatisticamente representativo ao universo da base da Receita Federal.

imensa precariedade estatística desse exercício, é possível enxergar, de relance, um lado oculto da desigualdade no Brasil. Partindo de iguais candidatos a vereadores, prefeitos e vice-prefeitos, as diferenças patrimoniais entre eles são astronômicas, muito maiores do que o observado na distribuição das rendas nas pesquisas domiciliares. A análise da distribuição patrimonial dos candidatos permite calcular o Gini patrimonial tanto total (incluindo os candidatos que declararam não possuir patrimônio algum), quanto pelas características, enunciadas anteriormente, de riqueza patrimonial imobiliária,5 financeira6 e mobiliária.7 O patrimônio imobiliário, representando 72,7% de todo o patrimônio declarado pelos políticos municipais em 2016, apresentou um Gini muito superior ao apontado pelas pesquisas domiciliares, pois aqui estão englobados todos os tipos de imóveis, e não somente a habitação em que mora a família entrevistada pela pesquisa domiciliar. Mesmo o patrimônio mobiliário, cuja desigualdade é a menor entre os três tipos de estoques, o Gini ainda segue muito superior ao apontado pela Pnad. Surpreende o baixo peso da riqueza financeira sobre o estoque total declarado dos candidatos municipais, apenas 15,1%, a um índice de Gini próximo da desigualdade absoluta, de 0,894 (Figura 2).

5 Seguindo a classificação disponível pelo TSE, Patrimônio Imobiliário foi considerado segundo o agrupamento: apartamento; benfeitorias; casa; construção; galpão; loja; outros bens imóveis; poupança para construção ou aquisição de bem imóvel; prédio comercial; prédio residencial; sala ou conjunto; terra nua; terreno.

6 Patrimônio Financeiro considerado: ações (inclusive as provenientes de linha telefônica); aplicação de renda fixa (CDB, RDB e outros); caderneta de poupança; consórcio não contemplado; crédito decorrente de alienação; crédito decorrente de empréstimo; depósito bancário em conta corrente no exterior; depósito bancário em conta corrente no país; dinheiro em espécie – moeda estrangeira; dinheiro em espécie – moeda nacional; fundo de ações, inclusive carteira livre e fundo de investimento no exterior; fundo de aplicação em quotas de fundos de investimento; fundo de capitalização; fundo de investimento financeiro – FIF; mercado futuros, de opções e a termo; ouro, ativo financeiro; outras aplicações e investimentos; outras participações societárias; outros créditos e poupança vinculados; outros depósitos à vista e numerário; outros fundos; plano Pait e caderneta de pecúlio; quotas ou quinhões de capital; VGBL – vida gerador de benefício livre.

7 Patrimônio Mobiliário considerado: aeronave; bem relacionado com o exercício da atividade autônoma; direito de autor, de inventor e patente; direito de lavra e assemelhado; embarcação; joia, quadro, objeto de arte, de coleção, antiguidade, etc.; licença e concessões especiais; linha telefônica; outros bens e direitos; outros bens móveis; título de clube e assemelhado; veículo automotor terrestre: caminhão, automóvel, moto, etc.

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