O Retorno da Austeridade Fiscal Expansionista, por Nelson Barbosa

O Retorno da Austeridade Fiscal Expansionista, por Nelson Barbosa
TER, 04/04/2017 – 10:14
ATUALIZADO EM 04/04/2017 – 11:23

O Retorno da Austeridade Fiscal Expansionista

por Nelson Barbosa

Publicado em jornalggn.com.br
O governo federal constatou que faltam R$ 58,2 bilhões para cumprir a meta fiscal desse ano. Diante desse problema, a equipe econômica anunciou medidas para elevar as receitas em R$ 16,1 bilhões e reduzir as despesas em R$ 42,1 bilhões. O aumento de receita se concentra nos ganhos esperados com renovações de concessões de energia elétrica (R$ 10,1 bilhões), complementado por um aumento de impostos (R$ 6 bilhões). A redução de despesa se distribui em corte de emendas parlamentares (R$ 10,9 bilhões), redução de investimentos (R$ 10,5 bilhões) e diminuição de custeio (20,7 bilhões).

O corte de despesas anunciado pelo governo é especialmente preocupante, pois isso adiará a estabilização do nível de atividade e do emprego. Reduzir a despesa em R$ 42 bilhões significa diminuir a diretamente a demanda da economia em 0,6% do PIB projetado para 2017 (R$ 6.705 bilhões). Como a projeção oficial de crescimento econômico é de apenas 0,5% para esse ano, os impactos diretos e indiretos do corte de despesa colocam em risco a recuperação da economia.

O governo armou uma armadilha para si mesmo ao fixar uma meta de resultado primário irrealista para 2017. Esse erro é especialmente grave após o ocorrido em 2016, quando ficou claro que era melhor trabalhar com metas fiscais realistas mesmo que isso significasse ter um déficit primário elevado no curto prazo. Por que houve um erro tão grosseiro após tudo que aconteceu no Brasil nos últimos anos? A resposta está no retorno da “austeridade fiscal expansionista” como política de governo.

Segundo os defensores da estratégia do governo, um corte de despesas tende a elevar o nível de atividade econômica devido ao aumento da confiança do setor privado e à redução da taxa real de juro induzidos por tal medida. Como qualquer proposição empírica, essa hipótese pode ou não ser confirmada pelos dados. A evidência existente indica que na maioria dos casos estudados a contração fiscal reduziu o nível de atividade e emprego no curto prazo. Mais especificamente, dos 107 casos analisados na literatura sobre o tema, houve contração fiscal e expansão do PIB em apenas 27 ocasiões (Islam e Chowdury 2012). Nesses 24% de casos de sucesso, a contração fiscal foi geralmente acompanhada de fatores externos, como desvalorização cambial e aumento de exportações, que mais do que compensaram a redução do gasto público. Nos 76% de casos restantes a contração fiscal foi … contracionista!

No caso específico do Brasil, nossa história recente indica que ajustes fiscais são acompanhados de desaceleração do PIB no curto prazo, como ocorreu em 1998, 2003 e 2011. No episódio mais recente, em 2015, o governo começou o ano com um corte substancial de gastos públicos para reequilibrar seu orçamento e promover o crescimento econômico (MF 2015). Naquela época o Ministério da Fazenda chegou a citar a hipótese da austeridade fiscal expansionista como base para as suas ações – o “Plano 1 2 3” do Ministro Joaquim Levy – mas na prática as coisas evoluíram de modo bem diferente do esperado.

A combinação de corte de gastos federais com realinhamento abrupto dos preços administrados, contração do crédito, paralisação no setor de óleo e gás e deterioração do ambiente político acabou gerando uma grande contração do PIB no primeiro semestre de 2015. Diante desse resultado, o governo revisou sua estratégia ainda em meados de 2015, propondo um maior gradualismo fiscal no curto prazo e reformas estruturais de longo prazo.[1]

A mudança de estratégia da “austeridade fiscal expansionista” para a “flexibilização fiscal reformista” foi completada no início de 2016, quando o governo Dilma Rousseff propôs uma grande redução de sua meta fiscal – com geração temporária de déficits primários por alguns anos – acompanhada de reformas estruturais que possibilitassem maior controle sobre o gasto público no médio prazo, e flexibilidade fiscal para lidar com recessões no curto prazo (MF 2016).[2] Apesar da retórica oposicionista, a estratégia de flexibilização fiscal reformista foi inicialmente mantida e ampliada após o golpe parlamentar de 2016, com aumento significativo do déficit primário previsto para aquele ano.[3]

Do ponto de vista econômico, a partir do início de 2016, a política fiscal brasileira parecia ter finalmente superado a hipótese da austeridade fiscal expansionista em prol de uma postura anticíclica para estabilizar o nível de renda e emprego. Infelizmente essa mudança não sobreviveu um ano após o golpe parlamentar do ano passado. Já em julho de 2016, a nova equipe econômica optou por anunciar a volta da austeridade fiscal expansionista, estabelecendo uma meta irrealista de resultado primário para 2017, com base na expectativa de que a economia se recuperaria rapidamente após o afastamento da Presidente Dilma Rousseff.

A realidade contrariou as expectativas do governo e de vários analistas de mercado. A queda do PIB, que havia desacelerado a partir da flexibilização fiscal iniciada no segundo semestre de 2015, voltou a acelerar após o golpe parlamentar de 2016. Esse aprofundamento da recessão gerou uma revisão das projeções de crescimento e de arrecadação para 2017, obrigando o governo a fazer, agora, um corte excessivo de despesas, em cima de um orçamento já apertado, em uma economia que ainda não saiu da recessão.

A marcha da insensatez fiscal deve parar. A população brasileira não deve ser crucificada em uma “cruz de metas fiscais” irrealistas para salvar o discurso equivocado da equipe econômica.[4] A contração fiscal proposta pelo governo será contracionista no Brasil. O corte excessivo de gastos públicos gerará interrupção de investimentos importantes e paralisação da máquina pública. Tudo isso em um momento no qual a taxa de desemprego continua elevada e o nível de atividade econômica ainda não deu sinais claros de recuperação.

A melhor alternativa para o Brasil seria continuar com uma política anticíclica, deixando que o resultado primário absorvesse flutuações da receita no curto prazo enquanto o crescimento econômico não se recuperar de modo sustentável, como ocorreu em 2016. Em outras palavras, a regra fiscal mais adequada para o Brasil é controlar o gasto no curto prazo para obter um resultado fiscal equilibrado no médio prazo – em um período de quatro anos – como acontece nas principais economias do mundo (Budina et al 2012).

O ajuste do resultado primário deve ser distribuído no tempo para evitar que a política fiscal seja uma fonte de instabilidade macroeconômica. Em períodos de redução do nível de atividade, o resultado primário deve absorver a maior parte da queda de receita para evitar cortes excessivo de despesa que empurrem a economia ainda mais para baixo. Por analogia, em períodos de expansão da atividade, o resultado primário deve absorver a maior parte do aumento de receita para evitar uma expansão de despesa que empurre a economia ainda mais para cima.

Em um estudo recente, economistas do FMI indicaram que metas de gasto são superiores a metas de resultado para estabilizar a economia e as finanças públicas (Cordes et al 2015). O Brasil deveria ter migrado para metas de gasto ao invés de metas de resultado já em 2016. Essa era a direção da proposta que o governo Dilma Rousseff enviou ao Congresso Nacional no início do ano passado. Tal proposta também previa um regime especial de contingenciamento, para lidar com períodos de baixo crescimento como o atual, mas essa ideia também foi abandonada após o golpe parlamentar de 2016. Agora temos as consequências: o retorno a uma estratégia de ajuste fiscal drástico e imediato, que já se demonstrou equivocada no passado, e que adiará mais uma vez a recuperação da renda e do emprego.

Teoricamente, o recente equívoco fiscal da equipe econômica poderia ser corrigido pela própria equipe econômica, visto que ele é uma armadilha auto imposta pelas autoridades. Na prática as coisas são diferentes, pois a retórica do golpe de 2016 e a dificuldade dos economistas do governo em reconhecer um erro claro acabará levando o Brasil a mais uma rodada de austericídio fiscal para preservar o discurso da equipe econômica. Assim, na provável ausência de ações por parte do governo, resta ao Congresso Nacional evitar que o Brasil adote novamente uma política fiscal excessivamente restritiva em um contexto de alta taxa de desemprego e crescimento econômico próximo de zero.

Referências:

Blyth, M. (2013). Austerity: The History of a Dangerous Idea, New York: Oxford University Press.

Budina, N., Kinda. T. Schaeschter, A. e Weber, A. (2012) “Fiscal Rules at a Glance: Details from a New Dataset”, IMF Working Paper 12/273, disponível em: https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2012/wp12273.pdf.

Cordes, T., Kinda, T, Muthoora, P. e Weber, A. (1025), “Expenditure Rules: Effective Tools for Sound Fiscal Policy?”, IMF working paper 15/29, disponível em: https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/Expenditure-Rules-Effective-Tools-for-Sound-Fiscal-Policy-42706.

Iyanatul Islam and Anis Chowdhury (2012) “Revisiting the evidence on expansionary fiscal austerity: Alesina’s hour?”, Vox Policy Portal, disponível em: http://voxeu.org/debates/commentaries/revisiting-evidence-expansionary-fiscal-austerity-alesina-s-hou.

Ministério da Fazenda (2015), “Reequilíbrio Fiscal e Retomada da Economia”, Nota Técnica do Ministério da Fazenda, disponível em: http://www.fazenda.gov.br/centrais-de-conteudos/notas-tecnicas/2015/reequilibrio-fiscal-e-retomada-da-economia-1.

Ministério da Fazenda (2016), “Pronunciamento do Ministro da Fazenda na Reunião do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social”, Discurso Transcrito, disponível em: http://www.fazenda.gov.br/noticias/2016/janeiro/integra-do-discurso-cdes.

Nelson Barbosa – Professor Titular da Escola de Economia de São Paulo, FGV, e Professor Visitante do Departamento de Economia da UnB. Foi Ministro da Fazenda e Ministro do Planejamento durante o Governo Dilma Rousseff. E-mail: nelson.barbosa@fgv.br.

[1] Em julho de 2015, o governo propôs uma redução da meta fiscal para aquele ano, mas que só foi aprovada pelo Congresso Nacional em dezembro do mesmo ano. Em setembro de 2015, o governo reinstalou o Fórum da Previdência para elaborar uma proposta de reforma a ser encaminhada ao Congresso Nacional, mas que acabou não prosperando devido à deterioração do ambiente político e a resistências dentro do próprio governo.

[2] As medidas de reforma fiscal foram enviadas ao Congresso Nacional em março do mesmo ano.

[3] Em maio de 2016, apenas uma semana após o golpe parlamentar, o governo anunciou uma meta de déficit primário de R$ 170 bilhões, o que por sua vez era claramente um déficit excessivo para acomodar a flexibilização da política fiscal. O déficit efetivo foi de R$ 156 bilhões em 2016.

[4] Parafraseando Wiliam Jennings Bryan, que na convenção do Partido Democrata de 1896, defendeu uma flexibilização monetária argumentando que a população dos EUA não deveria ser crucificada em uma “cruz de ouro”, uma vez que o padrão ouro vigente na época provocava crises recorrentes de liquidez nos EUA.

Sobre a revisão da meta fiscal – ministro Nelson Barbosa

O governo do usurpador interino divulgou uma revisão da meta fiscal para o ano de 2016, repito PARA O ANO DE 2016, período de janeiro a dezembro de 2016, aumentando o déficit orçamentário de R$ 96 bilhões estimado pelo governo Dilma para R$ 170,5 bilhões.
O portal G1, das Organizações O Globo, assim anunciou este assunto:
23/3/2016:
“Governo (Dilma) muda proposta e quer aval para rombo fiscal de até R$ 96 bilhões.”
20/5/2016:
“Governo (Temer) quer permissão para rombo fiscal de até R$ 170,5 bilhões em 2016.”

Este aumento do déficit fiscal, que os meios de comunicação fazem questão de chamar de “rombo”, como tática para justificar o desmonte da rede de proteção social e o ataque à previdência, é uma esperta tática do governo do usurpador interino, com dois objetivos:

Primeiro: Fixar na opinião pública a ideia de que o tal “rombo” seria uma herança maldita deixada pelo governo Dilma. Ora, o governo Dilma foi golpeado em 11 de maio de 2016 sendo responsável por apenas 4 meses e 11 dias do ano de 2016. Os restantes 7 meses e 19 dias de “rombo” deverão ser responsabilidade do governo do governo Temer/Cunha, se eles continuarem responsáveis pela condução do país até 31/12/2016.

Coerente com esta tática sórdida, o governo usurpador acionou sua máquina de publicidade e escalou ministros interinos inescrupulosos para vender a ideia que o “rombo” que este governo ilegítimo vai gerar até 31 de dezembro de 2016 é todo responsabilidade do governo Dilma. Leia a notícia publicada por um blog golpista hospedado no UOL Notícias (e eles ainda têm coragem de chamar este trabalho sujo de notícia!):
“Geddel: Dilma deixou rombo de R$ 200 bilhões”

Segundo: Aumentar absurdamente o déficit fiscal esperado, de R$ 96 bilhões para R$ 170,5 bilhões serve como uma espécie de cheque especial. Se tudo der errado na política econômica do governo interino e o déficit realmente explodir, eles contarão com um aval do Congresso e poderão alardear que cumpriram a meta fiscal. Pura desfaçatez.

O texto do ministro Nelson Barbosa, técnico, detalhado e ponderado, explica e esclarece muito bem o assunto.

A grande mídia governista/golpista não enfatiza estes pontos. Ao contrário, desinforma e ajuda a manter o grande público na sua eterna ignorância. Assim lhes convém.

Leia com atenção para falar deste assunto com conhecimento de causa.

Paulo Martins – dialogosessenciais.com

SOBRE A REVISÃO DA META FISCAL

Por Nelson Barbosa – Ministro da Fazenda do Governo Dilma Rousseff

A equipe econômica, ao definir a nova meta de resultado primário para 2016, manteve, na sua essência, a estratégia de política fiscal anunciada no início do ano e encaminhada ao Congresso Nacional por meio do PLN01/16.

De forma idêntica ao anunciado em março, o governo em exercício novamente solicitou ao Congresso espaço para acomodar frustrações de receita, pagar investimentos e manter ações emergenciais. As estimativas e parâmetros que fundamentaram a decisão foram novamente atualizadas pelas equipes técnicas do Tesouro Nacional, Receita Federal e Secretaria de Orçamento.

O valor dos recursos a serem descontingenciados na proposta do governo provisório é o mesmo apresentado em março: R$ 21,2 bilhões. Também é igual o valor destinado ao PAC (R$ 9 bilhões), à Defesa (R$ 3,5 bilhões), à Saúde (R$ 3,0 bilhões) e às transferências da Lei Kandir (R$ 1,95 bilhão).

A apropriação da proposta do PLN01/16 pelo governo interino evidencia a necessidade de flexibilização da meta de resultado primário no curto prazo para que se mantenham os investimentos públicos, as despesas essenciais do governo e a acomodação das frustrações de receitas que têm se mostrado crescentes em função da queda do nível de atividade econômica.

Em relação a proposta anunciada em março, as principais modificações da proposta anunciada na sexta, 20 de maio, estão concentradas em três pontos:

1) A revisão dos parâmetros macroeconômicos, que afetou as projeções de receitas e despesas, faz parte dos trabalhos normais de revisão da programação fiscal realizado periodicamente pelas equipes técnicas dos ministérios da Fazenda e do Planejamento. Cabe ressaltar que foi mantida a estratégia adotada, desde o final de 2014, de basear as projeções do governo em parâmetros de mercado. Nesse ponto não houve, portanto, nem mais nem menos realismo por parte do governo provisório.

2) A decisão de retirar das estimativas de receita e despesa valores relacionados a projetos em tramitação no Congresso Nacional, como a PEC da CPMF e o PL 4495/16, que aperfeiçoa o pagamento de precatórios por parte da União, ou medidas administrativas que poderiam ser implementadas imediatamente pelo governo, como a melhoria de gestão na Previdência e na concessão de benefícios assistenciais de prestação continuada.

3) A decisão de incluir um teto para os passivos contingentes decorrentes da renegociação das dívidas dos estados. Na proposta apresentada em março, a iniciativa já constava como uma das possibilidades de redução da meta fiscal, mas não tinha sido fixado um valor máximo para o impacto fiscal dessa renegociação devido à incerteza política e econômica de tal processo.

Com base nos fatos acima, a nova proposta de redução da meta fiscal dá continuidade à estratégia de flexibilização da política fiscal anunciada pelo governo no início desse ano, por ocasião da reunião do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, em janeiro, iniciada com a abertura do orçamento, em fevereiro, e formalizada através do envio do PLN01/16, ao Congresso Nacional, em março.

Porém, a elevação substancial da previsão do déficit primário previsto para 2016, sem a apresentação de medidas para reduzi-lo, acabou por transformar a meta fiscal em um “piso fiscal”. Na prática, como dito pelo Ministro do Planejamento na entrevista coletiva, a meta de déficit de R$ 170,5 bilhões constitui um valor máximo para o déficit primário, ou seja, um valor capaz de acomodar os cenários mais pessimistas de frustração de receita e aumento de despesas.

Para facilitar a comparação entre as duas propostas de redução da meta, a tabela 1 apresenta um resumo dos principais números apresentados em março e maio.

Com base na tabela 1 a nova meta de déficit de R$ 170,5 bilhões corresponde a uma redução da R$ 196,5 bilhões em relação à meta vigente, que é de um superávit de R$ 24,0 bilhões.

A redução de R$ 196,5 bilhões da meta fiscal anunciada na sexta-feira, 20, pelo governo provisório contempla os R$ 120,7 bilhões já incluídos na proposta de redução da meta apresentada em março.

Sobre a redução adicional de R$ 73,8 bilhões, cabe ressaltar que a proposta apresentada em março também incluía a possibilidade de redução da meta por passivos contingentes decorrente da renegociação das dívidas estaduais, mas sem especificar um valor. Na proposta anunciada ontem isso foi incorporado, mas com a definição de um teto de R$ 19,9 bilhões.

A “novidade” da proposta atual consiste, portanto, em reduzir a meta fiscal desse ano em mais R$ 53,9 bilhões, sendo R$ 25,9 bilhões decorrentes da redução adicional de projeção de receita líquida e R$ 28 bilhões do aumento da projeção de despesas obrigatórias, em grande parte, decorrente da não incorporação de medidas em tramitação no congresso nacional.

Em contraste com os R$ 170,5 bilhões de piso para o déficit primário da União anunciados pelo governo interino, a média das expectativas de mercado, levantadas pelo Ministério da Fazenda, aponta para um déficit de R$ 104 bilhões nesse ano1. Esse valor é compatível com a proposta de redução da meta apresentada ainda em março, acrescida do impacto da renegociação das dívidas estaduais.

Independentemente das diferenças de projeções e avaliações sobre o cenário fiscal de 2016, é significativa a opção do governo por seguir a estratégia fiscal anunciada no início desse ano, qual seja: combinar a flexibilização da política fiscal no curto prazo com reformas fiscais de longo prazo que diminuam o crescimento do gasto obrigatório da União.

As propostas de março foram apresentadas e encaminhadas ao Congresso Nacional por meio do PLN01/16 e PLP257/16, de forma transparente e realista, com base nos parâmetros macroeconômicos estimados à época – cabe ressaltar que realizados com a mesma qualidade e rigor técnico inerente às equipes que permanecem no comando das principais secretarias do Ministério da Fazenda e do Planejamento.

Apesar de urgente, o debate sobre a mudança da meta fiscal foi bloqueado ao longo dos primeiros meses de 2016 pela crise política, que não permitiu, sequer, a instalação da Comissão Mista de Orçamento pelo Congresso.

Neste momento tudo indica que parlamentares que antes se posicionavam contra qualquer revisão da meta fiscal e de projetos importantes para a gestão fiscal irão abrir mão dos debates e audiências públicas para aprovar a mudança da meta em tempo recorde.

A aprovação da mudança da meta fiscal é necessária e urgente para evitar o contingenciamento total das despesas discricionárias da União, que nada ajudaria a economia brasileira nesse momento de redução da atividade econômica e acabaria por prejudicar a prestação de serviços públicos essenciais à população.

O que é curioso no momento atual é a mudança súbita de interpretação política sobre a mesma estratégia fiscal apresentada no início desse ano. Diante dessa mudança, não causa surpresa que a atual equipe econômica tenha que relançar a mesma proposta fiscal apresentada em março como uma “novidade”, como uma nova era de “realismo fiscal”.

Na verdade, o realismo fiscal e a mudança de foco do ajuste fiscal para a reforma fiscal já estão em prática desde o início desse ano.

A diferença, agora, é que a equipe econômica decidiu rebaixar excessivamente as expectativas sobre o resultado fiscal para que, de hoje em diante, a adoção de qualquer medida que melhore as finanças públicas, mesmo aquelas já propostas pelo governo no final de 2015 e início de 2016, sejam retratadas como “novidades” ou “avanços” por parte do governo interino.

Independentemente da retórica política que se adote, uma análise imparcial dos números apresentados ontem indica que a meta fiscal se transformou num piso fiscal, uma espécie de “cheque especial” de até R$ 170,5 bilhões que permite uma redução substancial de receitas e um aumento também substancial de despesas, e que dificilmente deixará de ser cumprido.

(1) Prisma Fiscal de Abril/16, disponível em: http://www.spe.fazenda.gov.br/prisma-fiscal.