A PEC 241 e as Três Teses Liberais Equivocadas sobre o Estado Brasileiro,

Publicado em Plataforma Política Social, da série Governo Sem Voto
Artigo 46 | A PEC 241 e as três teses liberais equivocadas sobre o Estado brasileiro
SETEMBRO 7, 2016
José Celso Cardoso Jr.[1] e Paulo Kliass[2] | Baixe PDF do artigo

I. Introdução.

A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 241/2016 propõe a instituição de um Novo (porém não necessariamente melhor!) Regime Fiscal, a vigorar por vinte exercícios financeiros seguidos. Para tanto, o texto fixa, em cada ano, um limite individualizado para a despesa primária total do Executivo e demais poderes da esfera federal.

Para 2017, o limite será calculado pela aplicação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA-IBGE) à despesa primária realizada no exercício de 2016. Para os anos posteriores, o valor do limite referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela inflação. Para fins de verificação do cumprimento do limite estabelecido a cada ano, será considerado o somatório das despesas que afetam o resultado primário no exercício, incluídos os restos a pagar referentes às despesas primárias.

No caso de descumprimento do limite estabelecido, o Poder Executivo deverá ajustar-se já no exercício subsequente, por meio do congelamento de subsídios e vedando a ampliação de desonerações tributárias que provoquem renúncia de receita. Por fim, a PEC afirma que as vedações introduzidas pelo Novo Regime Fiscal não constituirão obrigação de pagamento futuro pela União ou direitos de outrem sobre o erário.

A motivação fundamental da PEC está expressa no item 8 da Exposição de Motivos que acompanha o texto da lei (EMI nº 00083/2016 MF MPDG). Embora careça de comprovação teórica e empírica, explicita-se a ordem causal irreal de suas suposições da seguinte maneira:

“Com vistas a aprimorar as instituições fiscais brasileiras, propomos a criação de um limite para o crescimento das despesas primária total do governo central. Dentre outros benefícios, a implementação dessa medida: aumentará a previsibilidade da política macroeconômica e fortalecerá a confiança dos agentes; eliminará a tendência de crescimento real do gasto público, sem impedir que se altere a sua composição; e reduzirá o risco-país e, assim, abrirá espaço para redução estrutural das taxas de juros. Numa perspectiva social, a implementação dessa medida alavancará a capacidade da economia de gerar empregos e renda, bem como estimulará a aplicação mais eficiente dos recursos públicos. Contribuirá, portanto, para melhorar da qualidade de vida dos cidadãos e cidadãs brasileiro. (grifos nossos).”

Trata-se, sejamos claros, do infeliz encontro entre a ignorância, a insensatez, a arrogância e a má-fé.[3] Segundo esse entendimento, a proposição resolverá – a um só golpe – o problema fiscal, que considera estrutural e insolúvel nas condições vigentes, e com ele o que considera problemas crônicos do Estado brasileiro, pois o chamam de grande, ineficiente e quase comunista, ou seja, contra os interesses do rei-mercado!

Este pequeno artigo busca questionar e invalidar tais argumentos.

  1. O Estado brasileiro é grande?

Ora, grande em relação a quem? Grande em relação a quê? A resposta depende do tamanho da ambição, da ousadia, do escopo, do perfil do projeto de desenvolvimento nacional almejado. Significa que o problema não é o tamanho do Estado em abstrato, mas sim qual o arranjo institucional necessário (Estado/Mercado/Sociedade) para levar a cabo o projeto de desenvolvimento pretendido.

Em perspectiva desenvolvimentista – que envolva um projeto includente, sustentável, soberano e democrático – o Estado brasileiro decididamente não é grande! Pelo contrário, sua ossatura e seu modus operandi são de índole liberal, está assentado – por incrível que pareça! – numa concepção de Estado mínimo! Significa que suas lógicas de organização e funcionamento trabalham sempre abaixo do potencial. Assim, a ineficiência do Estado decorre da contradição latente entre os projetos de ambição desenvolvimentista e os instrumentos de governo de cunho liberal. O sistema financeiro pressiona para dificultar ou bloquear o gasto público real, mas deixando praticamente livre de restrições o gasto público financeiro que sustenta o pagamento de juros aos rentistas de plantão.

Apenas dois indicativos bastam para demonstrar que o Estado brasileiro não é grande. São a carga tributária brasileira e o percentual dos trabalhadores empregados no serviço público, ambos em perspectiva internacional – vide gráficos 1 e 2 abaixo. A participação da arrecadação fiscal no PIB brasileiro não carrega o exagero que os analistas liberais costumam acentuar. O mesmo pode ser dito a respeito do tão propalado “inchaço” de nosso setor público – o percentual de servidores no total da força de trabalho situa-se abaixo de países assemelhados.

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Capacidades estatais e instrumentos governamentais, porquanto potentes no caso brasileiro, não trabalham sob a lógica do desenvolvimento (includente, sustentável, soberano, democrático), e sim sob constrangimentos jurídicos e liberais do Estado mínimo, construídos e aplicados cotidianamente para impedir ou dificultar o gasto público real, seja em políticas sociais ou em investimentos estatais. Hoje em dia, talvez a Lei n. 8666 (Lei das Licitações – grande dificultadora das contratações públicas), a Lei de Responsabilidade Fiscal (grande limitadora dos gastos reais em favorecimento do gasto financeiro) e a postura dos órgãos de controle, sejam bons exemplos para as afirmações precedentes. Estes últimos têm revelado maior preocupação em realizar auditorias de conformidade e foco em aspectos triviais da gestão pública para a racionalização de gastos e busca por eficiência, ao invés de preocupação mais ampla sobre a eficácia e a efetividade das ações governamentais.

  1. O Estado brasileiro é ineficiente?

Ora, para usar apenas um único parâmetro de avaliação, temos hoje no Brasil um Estado cujo contingente de servidores civis ativos é praticamente o mesmo de quando foi promulgada a CF-1988. No entanto, desde então, esse mesmo Estado ampliou em muito as suas competências e áreas institucionais de atuação, bem como o acesso da população e a cobertura social de todas as políticas públicas de âmbito federal, tal como se pode ver pelo Quadro 1 e pelas Tabelas 1 e 2 abaixo.

Quadro 1.

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Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Elaboração dos autores.

Tabela 1.

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Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Elaboração dos autores.

Tabela 2.

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Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Elaboração dos autores.

Como se vê pela Tabela 1, são bastante expressivas as quantidades observadas em itens de acesso da população e das empresas a bens e serviços dependentes da expansão das redes de infraestrutura nos setores ali considerados. Sem ser exaustivo, basta verificar que o número de bilhetes pagos em voos regulares nacionais, a movimentação de passageiros em aeroportos, a frota de veículos automotores, a movimentação de contêineres e cargas nos portos brasileiros, o número de unidades consumidoras de energia, o número de telefones móveis ativos e de assinantes de TV a cabo, apenas para ficar em algumas dimensões representativas da modernidade, mais que duplicaram no intervalo de uma década.

Da mesma maneira, pela Tabela 2 é possível constatar a enorme ampliação da cobertura social havida entre 2002 e 2013 no país, viabilizada por meio das políticas e programas de assistência e previdência social, trabalho e renda, saúde e educação, desenvolvimento urbano e agrário. Em todos esses casos, para além das concessões de bens e serviços finalísticos de natureza social, há que se levar em conta as respectivas redes de infraestrutura física necessárias ao atendimento dos diversos segmentos populacionais contemplados em cada caso. São equipamentos públicos que, embora diferentes e específicos em cada caso, guardam em comum o fato de precisarem estar fisicamente perto das pessoas para as quais se destinam; algo que não é trivial num país como o Brasil, marcado pela heterogeneidade e pela distribuição em escala continental.

Claro está que para tais resultados positivos no cômputo geral das políticas públicas implementadas no período sob escrutínio, houve forte incremento de tecnologias inovadoras (TIC’s), crescimento da arrecadação (sem criação de novos impostos e sem aumento de alíquotas dos impostos já existentes), aumento do orçamento e da sua respectiva execução físico-financeira, recursos humanos mais escolarizados e presentes mais em áreas finalísticas da ação estatal que em áreas intermediárias, ligados mais ao atendimento direto à população que a funções meramente administrativas, além de outras características que denotam, na verdade, um incremento no desempenho institucional agregado do setor público federal.

Significa que, em termos de eficiência, faz-se hoje muito mais que no passado, seja por unidade de pessoal, de TIC’s ou mesmo de orçamento per capita. Disso não se depreende que a agenda da maior eficiência da ação estatal não seja relevante! Pelo contrário, todos reconhecem serem necessários e urgentes novos e permanentes ganhos de eficiência da máquina pública. Porém, é preciso lembrar que de mais eficiência não se obtém, automaticamente, mais eficácia ou efetividade da ação governamental. E é exatamente neste pequeno detalhe que reside toda a ignorância, insensatez, arrogância e má-fé do projeto liberal-conservador.

Dito de outra maneira: significa que o problema do Estado brasileiro é menos de eficiência (problema típico de gestão pública = fazer mais com menos) e mais de eficácia (fazer a coisa certa) e efetividade (transformar a realidade, eliminando ou mitigando os grandes e históricos problemas nacionais). Ou seja: grande parte dos problemas do Estado brasileiro relaciona-se com a ausência ou a precariedade do Planejamento Público (e não da Gestão pura e simples)! E isso implica a necessidade de encarar o planejamento em uma abordagem mais ampla, como processo tecnopolítico orientado para uma maior e melhor capacidade de governar.

  1. O Estado brasileiro é contra o mercado?

Ora, a índole liberal (mais que social!) do Estado brasileiro faz com que ele seja, historicamente, mais perfilado a atender os interesses do Capital e do processo de acumulação capitalista. Dessa forma, ficam relegados a um segundo plano os interesses diretos e imediatos de sua população – a grande maioria, aliás – ainda hoje distante ou alijada da cidadania efetiva e do desenvolvimento integral.

Ao contrário do que pretende a manipulação liberal, o capitalismo brasileiro (como qualquer outro, diga-se de passagem) é altamente dependente da capacidade do Estado em mobilizar e canalizar seus recursos e instrumentos de políticas públicas em favor do processo de acumulação de capital, em bases privadas.

Não obstante, como demonstrado pela – curta, mas exitosa – experiência recente de desenvolvimento no Brasil (2003 a 2013), houve combinação virtuosa de decisões e políticas públicas que tornaram possível realizar, em simultâneo, aumento de renda per capita e redução das desigualdades de rendimentos no interior da renda do trabalho, cf. Gráfico 3 abaixo.

Gráfico 3.

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Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Elaboração dos autores.

Ocorre que tal combinação de fenômenos, tida como situação desejável, não é obra do acaso ou da atuação de livres forças do mercado. Requer, ao contrário, certa combinação virtuosa e longeva de decisões e de políticas públicas, orientadas a objetivos complementares e compatíveis, propícias ao crescimento econômico, ao combate à pobreza e à redução das desigualdades.

Nestes termos, como sustentar tal trajetória ao longo do tempo sem um Estado ativo e capaz, direcionado ao desenvolvimento nacional? Enfraquecer as capacidades (financeiras, legais, de recursos humanos, etc.) do setor público tem o sentido de provocar um enorme retrocesso em relação às disposições previstas na Constituição e às necessidades da grande maioria de nossa população.

II. Bases para um Estado ativo e capaz.

Sem a pretensão de esgotar ou detalhar em demasia o assunto, é possível resumir – pelo quadro 2 abaixo – alguns dos princípios gerais a orientar uma reforma do Estado brasileiro no século XXI, de natureza republicana, democrática e desenvolvimentista.

Quadro 2

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Fonte: Cardoso Jr. e Bercovici, 2013. Elaboração dos autores.

Para além dos princípios gerais acima sugeridos, há evidentemente uma agenda de reformas concretas inadiáveis, que aqui apenas se enunciam de modo não exaustivo, já que a concertação política necessária à sua viabilidade institucional e implementação no âmbito do Estado brasileiro, depende obviamente da restauração democrática de fato e de direito.

São elas:

A reforma tributária e fiscal: progressiva na arrecadação e redistributiva nos gastos. Estudos têm evidenciado a necessidade de ampliar a incidência de impostos sobre as rendas elevadas, o capital e o patrimônio, acompanhada da diminuição relativa da tributação sobre o consumo.
A revolução técnico-científica-produtiva: ancorada nos fundamentos da sustentabilidade, com ênfase em educação ambiental desde a primeira infância, produção e difusão de tecnologias limpas, promotora de encadeamentos inovativos de amplo alcance. Para tanto, busca-se a inovação produtiva e institucional de processos e produtos, ambiental e humanamente sustentáveis.
A reforma do sistema político: a reforma do sistema representativo e de partidos políticos, o fortalecimento dos instrumentos de democracia direta e dos mecanismos coletivos de participação e deliberação, a democratização dos meios de comunicação e do sistema de justiça.
A revolução na cultura dos direitos: institucionalização e substantivação dos direitos humanos, econômicos, sociais, culturais e ambientais.
É esta a aposta (e a utopia!) analítico-interpretativa sugerida por este texto, e é essa a aposta político-institucional de construção coletiva que os governantes brasileiros deveriam se impor neste século XXI.

[1] José Celso Cardoso Jr. é doutor em Economia pela Unicamp e Técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, carreira do governo federal.

[2] Paulo Kliass é doutor em Economia pela Universidade de Paris 10 e Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, carreira do governo federal.

[3] O máximo do escárnio está, contudo, no item 25 da Exposição de Motivos: “Trata-se, também, de medida democrática. Não partirá do Poder Executivo a determinação de quais gastos e programas deverão ser contidos no âmbito da elaboração orçamentária. O Executivo está propondo o limite total para cada Poder ou órgão autônomo, cabendo ao Congresso discutir esse limite. Uma vez aprovada a nova regra, caberá à sociedade, por meio de seus representantes no parlamento, alocar os recursos entre os diversos programas públicos, respeitado o teto de gastos. Vale lembrar que o descontrole fiscal a que chegamos não é problema de um único Poder, Ministério ou partido político. É um problema do país! E todos o país terá que colaborar para solucioná-lo.” (grifos nossos).

Laura Carvalho: Temer é contraditório e sem agenda pró-crescimento

Laura Carvalho: Temer é contraditório e sem agenda pró-crescimento
“Um dos piores absurdos já propostos no país”. Assim a economista Laura Carvalho classifica a Proposta de Emenda Constitucional 241, projeto da gestão Michel Temer que pretende limitar o crescimento do gasto público por 20 anos. Para ela, a iniciativa não garante a melhoria na situação fiscal, mas é profundamente ideológica e reduz o papel do Estado na economia. Na sua avaliação, o governo interino é permeado por contradições e não tem uma agenda para retomar o crescimento e o nível de emprego.

Professora do Departamento de Economia da FEA-USP, Laura aponta que, apesar do discurso da austeridade, o governo tem utilizado o enorme déficit fiscal aprovado no Congresso para conquistar e retribuir apoios ao processo de impeachment e à gestão.

“Se, de um lado, houve uma promessa para setores da sociedade – principalmente os economistas, o mercado – de que seria um governo que cuidaria do fiscal, que seria conservador e ortodoxo com as contas públicas e que teria uma equipe econômica mais técnica; do outro lado, o que a gente vem assistindo até aqui é, na verdade, um governo preocupado em se estabilizar e em recompensar aqueles que apoiaram o golpe, (…) com um custo para as contas públicas”, disse, durante conversa com o Portal Vermelho, na última quarta-feira (3).

De acordo com a economista, essa retribuição está refletida, por exemplo, na liberação de recursos contingenciados para ministérios e em projetos como a renegociação das dívidas dos estados e o reajuste para magistrados. Para Laura, a aprovação de uma meta fiscal mais larga não seria preocupante se tivesse acontecido em nome de investimentos públicos que gerassem crescimento e emprego. “Mas, ao que parece, é um déficit maior fruto de fisiologismo”, critica.

Um Estado como o do Afeganistão

Sem preocupação com um ajuste de curto prazo, o governo propõe uma mudança estrutural, de longo prazo – a PEC 241, que pretende restringir o crescimento dos gastos públicos à inflação do ano anterior. “O que ficou como promessa é o teto de gastos, que, no fundo, tampouco garante a melhora das contas públicas – porque não dá para saber o que vai acontecer com a receita –, mas que é ideológico e reduz o tamanho do Estado na economia”, diz.

Laura Carvalho projeta o que significaria a regra fiscal defendida por Temer e seu ministro da Fazenda, Henrique Meirelles. De acordo com as estimativas, a aplicação da PEC significará equiparar o Brasil a nações que não concebem o estado como agente da promoção social e organizador da economia.

“As contas mostram que, se a gente aplicasse agora a regra, a gente chegaria, em 20 anos, à metade do tamanho do nosso Estado. Ou seja, um gasto de 40% do PIB passaria para 20% do PIB. E isso se a gente crescer pouco; se crescer muito, a redução é maior ainda. Isso é mais ou menos o tamanho do Estado no Afeganistão, em alguns países da África Subsaariana. Equivale a países que não têm Estado de bem-estar social”, compara.

A economista ressalta, contudo, o caráter antidemocrático de promover essa mudança, que vai na contramão daquilo que a população deseja. “Isso [o Estado social] foi uma decisão que a sociedade tomou, com a Constituição de 1988, e que foi renovada nas últimas quatro eleições presidenciais”, afirma.

Ela resgata que, mesmo nas manifestações de 2013 e nos protestos pró-impeachment, os participantes nunca se colocaram contrários ao papel do Estado como prestador de serviços públicos, pelo contrário.

“Os brasileiros não são contra um sistema de Saúde e Educação públicas universais. Pelo contrário, querem melhorar esses serviços. Então só mesmo um governo sem legitimidade poderia cogitar uma proposta como essa, que certamente eliminaria qualquer possibilidade de serviços públicos universais, mesmo na qualidade ainda insuficiente que a gente tem hoje”, condena.

Base sem solidez

Laura, contudo, acredita que o governo enfrentará dificuldades de fazer valer a PEC 241, cuja admissibilidade foi aprovada nesta terça (9) na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara, em meio a debates acalourados.

Para a economista, há divergências, inclusive dentro do governo e no Parlamento, sobre a iniciativa. “Não sabemos se isso será realmente aprovado. O PMDB, ao contrário do que alguns acham, não é um partido neoliberal, até porque há um pouco de tudo ali, mas certamente é um partido que se beneficia do próprio tamanho do Estado”, apontou, expondo uma das dificuldades da base governista.

“São essas contradições que fazem com que alguns que apoiavam agora estejam desembarcando do golpe e que o governo tenha internamente brigas cada vez mais evidentes. Quer dizer, está ficando claro que o pacto criado não tem exatamente a robustez e solidez que se estava vendo”, alerta.

Além do mais, Laura prevê que a resistência da população a uma medida tão dura seria enorme. “E um governo que ainda está preocupado em se estabilizar pode ser que não faça”, avalia.

Uma desculpa contra os direitos

Segundo a professora, mesmo que o impeachment seja aprovado em definitivo, haverá dificuldades para fazer avançar a PEC. Uma delas seria o fato de que, apesar de draconiana no longo prazo, a proposta teria poucos efeitos fiscais imediatos.

“Esse teto, apesar de parecer muito rígido – e é no longo prazo -, no curto, não é. Porque a regra estipula que o total de despesas do governo de um ano seja reajustado apenas pela inflação do ano anterior. E, quando a inflação está caindo ao longo do tempo, isso significa que as despesas continuam crescendo em termos reais”, explica.

Como exemplo, ela estima que, se a inflação foi de 5% no ano passado e este ano será de 2%, o reajuste dos gastos públicos previsto na PEC seria de 5%. “Então você tem um ganho. E é nesse ponto que a gente está hoje. Então, até 2019, nem haveria ajuste. O efeito viria quando a economia começasse a crescer e a inflação já estivesse estabilizada na meta. Para o governo, não custa tanto do ponto de vista fiscal. Ele faz se tiver o apoio para fazer, porque não é ele que vai pagar o pato de ter que realmente cortar essas despesas”, coloca.

Por outro lado, a economista defende que a PEC serve como justificativa para apresentar medidas duras e antipopulares, que retiram direitos e garantias sociais, em nome da questão fiscal.

“Funciona como uma desculpa para aprovar a reforma da Previdência, para alterar o sistema de Saúde pública e de Educação, o que eu acho que o governo quer fazer – tem pressões para alterar de diferentes maneiras, para sucatear esses serviços -, mas não está claro se terá apoio dentro do Congresso ou mesmo do governo para isso”.

O próprio Henrique Meirelles, em artigo publicado neste domingo (7), na Folha de S.Paulo, reconhece que a PEC tem efeito de longo prazo e rompe com o estabelecido na Constituição. “É um processo longo frente à demanda por soluções imediatas, mas rápido para uma mudança estrutural na trajetória de elevação das despesas resultante da Carta de 1988”, escreve.

Misticismo econômico

Apostando suas fichas na iniciativa privada, o governo Temer tem dito que a situação da economia deverá melhorar à medida que voltar a confiança no país. E, para isso, seria preciso o governo dar sinais de compromisso com a saúde das contas públicas, por exemplo, aprovando o teto para os gastos.

Na avaliação de Laura, contudo, não é bem assim. “Esse discurso de que a credibilidade vai voltar e as coisas estarão resolvidas está no campo da mística, eu não acredito nesse tipo de reação”, rechaça.

De acordo com ela, no entanto, o ajuste fiscal promovido no ano passado pelo governo de Dilma Rousseff foi extremamente forte e ajudou a derrubar a economia, um impacto que a atividade não sofrerá este ano.

“Houve uma contração tão grande de gastos no governo Dilma e, apesar das pessoas acharem que não, os investimentos públicos caíram mais de 35%, o déficit era menor do que é hoje. Então houve um grande ajuste em 2015 que não vai acontecer em 2016, então isso certamente vai ter um impacto menor [na economia]”, disse, acrescentando ainda as consequências negativas da Operação Lava Jato, da crise política e da seca, que abalaram a economia no ano passado.

Apesar do cenário mais favorável em 2016, Laura não acredita em uma retomada. Não vê iniciativas propostas nesse sentido. “Não espero uma retomada, porque não estou vendo nenhuma agenda na mesa para a retomada. Não tem agenda de crescimento, não tem agenda de emprego. O governo até aqui ignorou. A agenda é ajuste ou não ajuste, privatizar ou não privatizar. Não é uma agenda que coloque a questão do emprego de forma explícita. Coloca como se o resto fosse animar uma população que está claramente desconfiada, segundo as pesquisas”, analisa, cética.

Um governo em disputa

Em meio aos desencontros da gestão, o ministro da Fazenda, Henrique Meirelles, tem pressionado Temer para que a Secretaria do Orçamento, hoje dentro do Ministério do Planejamento, seja deslocada para seu domínio. Para Laura, o episódio expõe a disputa por poder dentro do governo.

“O que está parecendo é que quem está, realmente, fazendo as contas, propondo orçamento etc é o Dyogo Oliveira, ministro do Planejamento. Primeiro porque quem estava com poder na equipe econômica, antes, era o Romero Jucá, como o próprio Temer declarou. Foi quem fez o plano de orçamento, antes de ser afastado. Quem está fazendo as propostas, as contas, quem já estava na máquina pública, com noção de como se faz, das provisões de receita, era o Ministério do Planejamento. Então eu acho, ainda mais considerando as pressões políticas que existem dentro desse governo de diferentes naturezas, que quem está comandando essa parte ainda é o Dyogo”, opina.

E completa, avaliando que, no entanto, Meirelles parece estar conquistando espaço. “O que me parece é que o Meirelles está ganhando força, com apoio do mercado financeiro, de setores empresariais da sociedade que querem que o ajuste seja maior, que não querem aumento de impostos. Mas ainda há uma disputa interna. Claramente Temer oscila e não mostrou ainda a que veio – o que está descontentando todos os lados ao mesmo tempo”, encerra.
Por Joana Rozowykwiat, do Portal Vermelho