Ajuste fiscal e a construção do estado de confiança na política econômica

Carmem Feijo*

O debate da política econômica atual está centrado na necessidade inadiável do ajuste fiscal tendo em vista a rápida deterioração das contas públicas a partir de 2013, e o consequente aumento do endividamento público. Tomando a questão do endividamento público, de fato, a dívida líquida do Setor Público passou de 31,5% em dezembro de 2013 para 34,1% em dezembro de 2014, situando-se em 33,1% em março de 2015. O relativamente rápido aumento do endividamento público torna-se uma evidência particularmente preocupante do ponto de vista da gestão da política macroeconômica quando se considera que a economia brasileira não está crescendo. Assim, na visão das autoridades econômicas, o ajuste fiscal se coloca como uma alternativa necessária dado que a combinação de rápido crescimento da dívida pública e ausência de crescimento aponta na direção de uma trajetória explosiva do endividamento público no médio prazo. Pode-se sugerir então que o ajuste fiscal, se bem-sucedido, deverá não só reverter a tendência de expansão da dívida pública, mas também promover a retomada do crescimento da economia brasileira.

Antes de avançarmos nesta questão devemos observar algumas características importantes do processo de endividamento público da economia brasileira no período recente. Inicialmente, devemos considerar que o nível de endividamento público brasileiro atualmente não é elevado, considerados valores internacionais. Estudo empírico bastante citado (e controverso) na literatura é o de Carmem Reinhart e Kenneth Rogoff,1 que sugere que o endividamento público passa a ter efeitos negativos significativos sobre a economia, quando atinge um nível crítico, estimado pelos autores em 90% do PIB para economias desenvolvidas. Mesmo assumindo que este percentual deva ser menor para economias emergentes, as cifras registradas para a economia brasileira não deveriam ser consideradas alarmantes. O que se configura como uma especificidade do caso brasileiro é o elevadíssimo custo de rolagem da dívida pública. Segundo o Banco Central, a taxa de juros implícita da dívida pública total, acumulada em 12 meses, situava-se em 24,3% em março de 2015, o maior percentual da série desde novembro de 2002, e com crescente aceleração a partir de agosto de 2014. Uma das consequências deste elevado custo, em um contexto de estagnação da economia, é que o espaço fiscal, ou seja, a capacidade de se utilizar a política fiscal de forma contracíclica, é erodido.

Assim, uma qualificação importante ao debate sobre o ajuste fiscal atual é considerar em que medida este ajuste irá recuperar a capacidade de se exercer política contracíclica no médio prazo. Na realidade, a experiência das economias latino-americanas a partir da maior integração nos mercados globais tem mostrado que o espaço de política nestas economias tem-se restringido. Ocampo e Vos (2006),2 por exemplo, mostraram que a prática de políticas fiscais pró-cíclicas como padrão dominante no continente tem sido associada às baixas taxas de crescimento a longo prazo. Para os autores, dada a precária debilidade da infraestrutura física e social nos países latino-americanos, nas fases de maior boom econômico os governos acabam sendo mais pressionados para aumentar os gastos públicos, seja para responder às demandas sociais reprimidas, seja para recuperar o tempo perdido com respeito ao “congelamento” de gastos direcionados para a infraestrutura.

Apesar de evidências contrárias sobre a eficácia de ajuste fiscal para a retomada do crescimento nas economias latino-americanas, a literatura recente sobre política fiscal trabalha com a suposição de que o ajuste fiscal deve ter um efeito positivo sobre o estado de confiança (confidence fairy) no crescimento econômico. Neste caso, assume-se que a redução de gastos públicos é a única saída para se gerar superávits primários, que devem ser praticados em proporção tal que consigam trazer o estoque da dívida pública para um nível relativamente baixo e sustentável. Dito de outra forma, ao se recuperar a confiança dos mercados via ajuste fiscal, o governo teria melhores condições para colocar seus títulos e gerenciar seu endividamento, deixando à iniciativa privada a tarefa de promover o crescimento.

Roubini (2014, p. 214)3 argumenta que este raciocínio é apenas parcialmente válido. Uma das ressalvas que levanta, e que é relevante para a discussão da conjuntura atual, é que o espaço fiscal de um país depende, em parte, de se o banco central está disposto a administrar uma política monetária flexível e a monetizar a dívida pública. Indo além, o autor afirma que a mera existência de um potencial credor de última instância, mesmo que não haja, mas que se coloca como uma opção para monetizar a dívida pública, pode conduzir a um equilíbrio melhor do que o que seria obtido exclusivamente via financiamento privado. Com isto, o autor deixa claro que a coordenação entre as políticas fiscal e monetária deve ser levada em conta para qualificar os argumentos em defesa de um ajuste fiscal com vistas a conquistar a confiança dos mercados, na expectativa de que, se bem-sucedido, a economia retorna a uma trajetória de crescimento.

No caso da economia brasileira, a política macroeconômica tem-se pautado pelo chamado tripé de políticas composto pelo Regime de Metas de Inflação, metas de superávit primário e câmbio flexível. Conforme mostrado em Nassif e Feijo (2014),4 este arranjo de política é amparado teoricamente pelo Novo Consenso Macroeconômico, que vem sendo alvo de questionamentos em fóruns acadêmicos internacionais, após a crise financeira internacional. Pelo Novo Consenso Macroeconômico, a política fiscal deve ficar subordinada à política monetária, pois, com crescentes e persistentes déficits orçamentários, corre-se o risco de cair em uma situação de dominância fiscal. Neste caso, a política monetária seria forçada a monetizar os déficits para prevenir uma crise fiscal, perdendo sua eficácia. Assim, na visão do novo Consenso Macroeconômico a ênfase da política fiscal recai sobre o controle do déficit público.

No entanto, como argumentamos anteriormente, a ênfase no controle do déficit público em economias em desenvolvimento deixa pouco espaço fiscal para o crescimento. Esta seria uma visão teórica coerente com Keynes, para quem a ênfase da política fiscal deve recair no gasto público e não no déficit público. Dito de outra forma, em Keynes, a política fiscal é definida pela fixação de um nível adequado de gasto e não pelo déficit (Carvalho, 2008),5 e a razão para tal raciocínio é que o aumento do gasto público gera, via multiplicador, aumento na renda. Como a maior parte dos impostos é proporcional à renda, a arrecadação também deve aumentar. Em condições ideais, seria possível que o total de impostos fosse suficiente para cobrir os gastos públicos e estes poderiam aumentar sem que necessariamente surgisse déficit público, ou que este crescesse de forma descontrolada. Nesta concepção teórica, déficits públicos só atingiriam valores considerados elevados se o gasto público não induzisse o aumento da renda na proporção adequada.

Esta possibilidade pode ocorrer, por exemplo, na presença de déficits estruturais, característico de economias em desenvolvimento. Além disso, déficits públicos elevados ocorreriam quando o grau de incerteza dos agentes privados fosse muito elevado e o multiplicador relativamente reduzido. Neste caso, aumentos do gasto público poderiam ter um impacto negativo sobre as expectativas privadas, pois a política fiscal seria avaliada pelo mercado como desregrada, o que poderia levar a uma situação paradoxal, na qual a expansão fiscal provocaria uma contração do produto real. A economia brasileira parece encontrar-se nesta situação, quer pela presença de fatores estruturais que dificultam o ajuste fiscal, quer pelo aumento recente do grau de incerteza no futuro dos negócios.

Portanto, devemos considerar que uma política de ajuste fiscal, para que venha a contribuir para a retomada do crescimento, deve ser capaz de reverter expectativas positivamente. Contudo, esta possibilidade não depende apenas da qualidade e intensidade do ajuste, porém também das condições de financiamento do déficit público, o que por sua vez depende da política monetária implementada. Ou seja, a reversão das expectativas também tem a ver com a política de controle de preços, que, ao se apoiar em um único instrumento para combater a inflação – a taxa de juros – onera a dívida pública, o que contribui para alimentar expectativas pessimistas sobre a evolução do déficit fiscal e consequentemente sua relação com a retomada do crescimento econômico.

Conforme recentemente relembrado por Lord Skidelsky,6 o sucesso de uma política econômica depende também de as expectativas do público serem favoráveis, quanto a sua eficácia. Ou seja, é necessário construir confiança nas convenções de política econômica, para que, de fato, funcionem como esperado. Neste ponto, cabe indagar em que medida, a política macroeconômica atual, com uma combinação perversa de ajuste fiscal e elevação da taxa de juros, será capaz de reverter expectativas e criar um espaço fiscal para promover o crescimento.

A resposta a esta indagação pressupõe um diagnóstico sobre as causas da recessão atual na economia brasileira. Em linhas gerais, em nossa percepção, o fraco desempenho econômico desde o fim do boom das commodities está relacionado com a aceleração na perda de importância da indústria manufatureira, com impacto negativo sobre a expansão da produtividade agregada. Assim, o problema do baixo crescimento tem fortes raízes estruturais, e não apenas conjunturais. Neste sentido, na atual proposta de ajuste da política macroeconômica não está claro por que um rigoroso ajuste fiscal e uma política de austeridade monetária seriam condições satisfatórias para mudar expectativas para a retomada do crescimento em bases sustentáveis. Como já defendido em Nassif e Feijo (2013),7 é necessária uma nova convenção de política econômica, baseada em metas de ajuste mais flexíveis, porém capazes de conquistar a confiança na retomada do crescimento. Em uma palavra, é necessário construir uma nova convenção que recupere o espaço de política para promover o crescimento sustentado.

Em resumo, assim como nos debates internacionais, nos quais o modelo do Novo Consenso Macroeconômico vem sendo questionado, faz-se necessário que o debate sobre política econômica interno também se renove na direção de políticas macroeconômicas coordenadas com vistas à recuperação do crescimento do produto, do emprego e da produtividade e melhoria na distribuição de renda e riqueza, indo muito além do ‘tripé’.

Notas:

1 REINHART, Carmen e Kenneth ROGOFF, 2010. “Growth in a Time of Debt”, American Economic Review, pp. 573-578.
2 OCAMPO, Jose Antonio e VOS, Jaime. 2006. Policy Space and the Changing Paradigm in Conducting Macroeconomic Policies in Developing Countries, in Bank for International Settlements (ed.) New financing trends in Latin America: a bumpy road towards stability: 28-45.
3 ROUBINI, N. 2014. Fiscal Policy, in George AKERLOF, Olivier BLANCHARD, David ROMER e Joseph STILGLITZ (eds). What have we learned? Macroeconomic Policy after the Crisis, The MIT Press, Cambridge, Massachussetts e London, England.
4 NASSIF, A. e FEIJO, C. 2014. “Por uma nova convenção de política macroeconômica para o desenvolvimento com estabilidade”, texto preparado para o 11º Fórum de Economia da Fundação Getúlio Vargas (FGV-SP), realizado em São Paulo, nos dias 15 e 16 de setembro de 2014.
5 CARVALHO, F J C. 2008. “Equilíbrio Fiscal e Política Econômica Keynesiana”. Revista Análise Econômica, vol. 26, n. 50, Porto Alegre.
6 SKIDELSKY, R. 2015. Messed-Up Macro, Project Syndicate, disponível em:
http://www.project-syndicate.org/print/economic-policies-public-expectations-by-robert-skidelsky-2015-03 .
7 NASSIF, A e FEIJO, C. 2013. Liberal versus neo-developmental convention to growth: why has Brazil shown a poor performance since the 1980s?. Revista de Economia Política, vol.33, nº 4, São Paulo.

  • – Professora Associada da UFF, Pesquisadora Cnpq

Publicado em Plataforma Política Social

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