24/05/2016 às 11h16
Lei fiscal impede BNDES de antecipar dívida ao Tesouro, diz economista
Por Denise Neumann | Valor
SÃO PAULO – Uma das propostas em estudo pela equipe econômica do ministro Henrique Meirelles — antecipação de pagamentos do BNDES ao Tesouro para abater a dívida pública — é vedada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), diz José Roberto Afonso, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (Ibre-FGV) e professor do mestrado do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP).
Segundo ele, essa é um interpretação do Tribunal de Contas da União (TCU) já manifestada em diferentes momentos. Segundo apurou o Valor PRO, serviço de informação em tempo real do Valor, essa avaliação (de que a LRF veda essa operação) é partilhada pela atual diretoria do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que já a manifestou ao governo em outras ocasiões.
A possibilidade de antecipar o pagamento de R$ 100 bilhões devidos pelo BNDES ao Tesouro nos próximos três anos (R$ 40 bilhões este ano e mais R$ 30 bilhões em 2017 e 2018) foi informada na manhã desta terça-feira pelo presidente interino Michel Temer. Ele mesmo, contudo, pontuou que a medida “ainda comporta avaliação jurídica”.
O artigo 37 da LRF diz o seguinte: “Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados:
I – captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7o do art. 150 da Constituição ;
II – recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação; (…)”.
Afonso observa que quando se desenhou e aprovou a LRF “nem havia empréstimos do Tesouro para o BNDES”. “O objetivo era coibir outra prática, mas cujo efeito financeiro e legal é semelhante ao atual. Antes da LRF, muitos governos estaduais usaram e abusaram de sacar caixa de suas empresas estatais e até de seus bancos, a pretexto de antecipar receitas futuras. Por exemplo, no caso de concessionárias de energia, eram obrigadas a recolher antecipadamente o ICMS de muitos anos à frente. Quando o novo governador chegava, tinha perdido essa receita”, lembra ele.
O economista observa que a prática que a LRF vedou era uma “pedalada” no sentido inverso ao que o governo Dilma praticou, pois em vez de empurrar um gasto para o futuro, se antecipava uma receita do futuro para o presente. Antes, se antecipava para o presente a receita do futuro.
Na virada de 2015 para 2016, o BNDES antecipou um pagamento de R$ 28 bilhões ao Tesouro, mas Afonso pondera que nesse caso específico a vantagem em fazer isso era do devedor (BNDES) porque eram dívidas mais caras (empréstimos em dólar e pela Selic, não pela TJLP). Nesse caso, a operação pode ser feita.
Na sua avaliação, revogar o dispositivo da LRF que impede o retorno antecipado ”seria um precedente gravíssimo porque voltaria a abrir um flanco para as velhas e recorrentes pedaladas”, diz ele.
Afonso defende mudar a LRF, mas para proibir sua versão recente [a adotada no governo Dilma]. A LRF, lembra, é lei complementar e não pode ser mudada por medida provisória.
Além do aspecto legal, o pesquisador do Ibre também mostra preocupação com o aspecto econômico. Seria preciso um cuidado redobrado para que a “operação realmente se converta em redução de dívida”, o que exigiria rever relações e práticas atuais do Tesouro e do Banco Central. “Se forem mantidas, o efeito será inócuo”, pondera ele.
Se a LRF fosse mudada para permitir a operação, Afonso vê duas hipóteses para o uso dos até R$ 100 bilhões que seriam obtidos com o retorno antecipado da dívida que o BNDES tem com o Tesouro. Primeira, e mais provável, diz ele, seria acumular em caixa. “Isso reduzirá a dívida líquida, porém, ninguém mais presta atenção a esse indicador, que perdeu credibilidade. Até porque está contaminado por reservas, por esses empréstimos, por swap, etc”, pondera. Segundo, o Tesouro resgataria os R$ 100 bilhões em títulos do mercado. “Sempre que isso ocorreu, o BC precisou enxugar a liquidez do mercado e o fez emitindo operações compromissadas. É nulo o impacto sobre a dívida bruta, e até mesmo sobre a líquida. Isso aconteceu direto durante a gestão Arno [Augustin, secretário do Tesouro no primeiro mandato de Dilma Rousseff] na Fazenda: ele não aceitava as taxas que o mercado exigia, monetizou a dívida mobiliária, e o BC sempre as recomprava, tanto que acumula mais de R$ 1 trilhão em compromissadas. Mas e se o BC não fizer isso? A taxa de juros no mercado interbancário despenca e não será cumprida a Selic – que, aliás, não é uma taxa e sim uma meta, o que muitos esquecem”, diz ele.
Para Afonso, a forma correta de reduzir a dívida bruta é gerando superávit primário e reduzindo o déficit nominal. “Infelizmente, reduzir a dívida bruta é uma tarefa muito mais complexa, não só jurídica, como também econômica, do que com essa ideia do BNDES devolver R$ 100 bilhões”, acrescenta. Ele considera meritório que o objetivo da Fazenda em desfazer os erros da política anterior, mas observa que “será preciso mais cuidado jurídico e econômico. Problemas complexos não são equacionados com medidas simplórias e imediatistas”, diz ele.
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