O Retorno da Austeridade Fiscal Expansionista, por Nelson Barbosa

O Retorno da Austeridade Fiscal Expansionista, por Nelson Barbosa
TER, 04/04/2017 – 10:14
ATUALIZADO EM 04/04/2017 – 11:23

O Retorno da Austeridade Fiscal Expansionista

por Nelson Barbosa

Publicado em jornalggn.com.br
O governo federal constatou que faltam R$ 58,2 bilhões para cumprir a meta fiscal desse ano. Diante desse problema, a equipe econômica anunciou medidas para elevar as receitas em R$ 16,1 bilhões e reduzir as despesas em R$ 42,1 bilhões. O aumento de receita se concentra nos ganhos esperados com renovações de concessões de energia elétrica (R$ 10,1 bilhões), complementado por um aumento de impostos (R$ 6 bilhões). A redução de despesa se distribui em corte de emendas parlamentares (R$ 10,9 bilhões), redução de investimentos (R$ 10,5 bilhões) e diminuição de custeio (20,7 bilhões).

O corte de despesas anunciado pelo governo é especialmente preocupante, pois isso adiará a estabilização do nível de atividade e do emprego. Reduzir a despesa em R$ 42 bilhões significa diminuir a diretamente a demanda da economia em 0,6% do PIB projetado para 2017 (R$ 6.705 bilhões). Como a projeção oficial de crescimento econômico é de apenas 0,5% para esse ano, os impactos diretos e indiretos do corte de despesa colocam em risco a recuperação da economia.

O governo armou uma armadilha para si mesmo ao fixar uma meta de resultado primário irrealista para 2017. Esse erro é especialmente grave após o ocorrido em 2016, quando ficou claro que era melhor trabalhar com metas fiscais realistas mesmo que isso significasse ter um déficit primário elevado no curto prazo. Por que houve um erro tão grosseiro após tudo que aconteceu no Brasil nos últimos anos? A resposta está no retorno da “austeridade fiscal expansionista” como política de governo.

Segundo os defensores da estratégia do governo, um corte de despesas tende a elevar o nível de atividade econômica devido ao aumento da confiança do setor privado e à redução da taxa real de juro induzidos por tal medida. Como qualquer proposição empírica, essa hipótese pode ou não ser confirmada pelos dados. A evidência existente indica que na maioria dos casos estudados a contração fiscal reduziu o nível de atividade e emprego no curto prazo. Mais especificamente, dos 107 casos analisados na literatura sobre o tema, houve contração fiscal e expansão do PIB em apenas 27 ocasiões (Islam e Chowdury 2012). Nesses 24% de casos de sucesso, a contração fiscal foi geralmente acompanhada de fatores externos, como desvalorização cambial e aumento de exportações, que mais do que compensaram a redução do gasto público. Nos 76% de casos restantes a contração fiscal foi … contracionista!

No caso específico do Brasil, nossa história recente indica que ajustes fiscais são acompanhados de desaceleração do PIB no curto prazo, como ocorreu em 1998, 2003 e 2011. No episódio mais recente, em 2015, o governo começou o ano com um corte substancial de gastos públicos para reequilibrar seu orçamento e promover o crescimento econômico (MF 2015). Naquela época o Ministério da Fazenda chegou a citar a hipótese da austeridade fiscal expansionista como base para as suas ações – o “Plano 1 2 3” do Ministro Joaquim Levy – mas na prática as coisas evoluíram de modo bem diferente do esperado.

A combinação de corte de gastos federais com realinhamento abrupto dos preços administrados, contração do crédito, paralisação no setor de óleo e gás e deterioração do ambiente político acabou gerando uma grande contração do PIB no primeiro semestre de 2015. Diante desse resultado, o governo revisou sua estratégia ainda em meados de 2015, propondo um maior gradualismo fiscal no curto prazo e reformas estruturais de longo prazo.[1]

A mudança de estratégia da “austeridade fiscal expansionista” para a “flexibilização fiscal reformista” foi completada no início de 2016, quando o governo Dilma Rousseff propôs uma grande redução de sua meta fiscal – com geração temporária de déficits primários por alguns anos – acompanhada de reformas estruturais que possibilitassem maior controle sobre o gasto público no médio prazo, e flexibilidade fiscal para lidar com recessões no curto prazo (MF 2016).[2] Apesar da retórica oposicionista, a estratégia de flexibilização fiscal reformista foi inicialmente mantida e ampliada após o golpe parlamentar de 2016, com aumento significativo do déficit primário previsto para aquele ano.[3]

Do ponto de vista econômico, a partir do início de 2016, a política fiscal brasileira parecia ter finalmente superado a hipótese da austeridade fiscal expansionista em prol de uma postura anticíclica para estabilizar o nível de renda e emprego. Infelizmente essa mudança não sobreviveu um ano após o golpe parlamentar do ano passado. Já em julho de 2016, a nova equipe econômica optou por anunciar a volta da austeridade fiscal expansionista, estabelecendo uma meta irrealista de resultado primário para 2017, com base na expectativa de que a economia se recuperaria rapidamente após o afastamento da Presidente Dilma Rousseff.

A realidade contrariou as expectativas do governo e de vários analistas de mercado. A queda do PIB, que havia desacelerado a partir da flexibilização fiscal iniciada no segundo semestre de 2015, voltou a acelerar após o golpe parlamentar de 2016. Esse aprofundamento da recessão gerou uma revisão das projeções de crescimento e de arrecadação para 2017, obrigando o governo a fazer, agora, um corte excessivo de despesas, em cima de um orçamento já apertado, em uma economia que ainda não saiu da recessão.

A marcha da insensatez fiscal deve parar. A população brasileira não deve ser crucificada em uma “cruz de metas fiscais” irrealistas para salvar o discurso equivocado da equipe econômica.[4] A contração fiscal proposta pelo governo será contracionista no Brasil. O corte excessivo de gastos públicos gerará interrupção de investimentos importantes e paralisação da máquina pública. Tudo isso em um momento no qual a taxa de desemprego continua elevada e o nível de atividade econômica ainda não deu sinais claros de recuperação.

A melhor alternativa para o Brasil seria continuar com uma política anticíclica, deixando que o resultado primário absorvesse flutuações da receita no curto prazo enquanto o crescimento econômico não se recuperar de modo sustentável, como ocorreu em 2016. Em outras palavras, a regra fiscal mais adequada para o Brasil é controlar o gasto no curto prazo para obter um resultado fiscal equilibrado no médio prazo – em um período de quatro anos – como acontece nas principais economias do mundo (Budina et al 2012).

O ajuste do resultado primário deve ser distribuído no tempo para evitar que a política fiscal seja uma fonte de instabilidade macroeconômica. Em períodos de redução do nível de atividade, o resultado primário deve absorver a maior parte da queda de receita para evitar cortes excessivo de despesa que empurrem a economia ainda mais para baixo. Por analogia, em períodos de expansão da atividade, o resultado primário deve absorver a maior parte do aumento de receita para evitar uma expansão de despesa que empurre a economia ainda mais para cima.

Em um estudo recente, economistas do FMI indicaram que metas de gasto são superiores a metas de resultado para estabilizar a economia e as finanças públicas (Cordes et al 2015). O Brasil deveria ter migrado para metas de gasto ao invés de metas de resultado já em 2016. Essa era a direção da proposta que o governo Dilma Rousseff enviou ao Congresso Nacional no início do ano passado. Tal proposta também previa um regime especial de contingenciamento, para lidar com períodos de baixo crescimento como o atual, mas essa ideia também foi abandonada após o golpe parlamentar de 2016. Agora temos as consequências: o retorno a uma estratégia de ajuste fiscal drástico e imediato, que já se demonstrou equivocada no passado, e que adiará mais uma vez a recuperação da renda e do emprego.

Teoricamente, o recente equívoco fiscal da equipe econômica poderia ser corrigido pela própria equipe econômica, visto que ele é uma armadilha auto imposta pelas autoridades. Na prática as coisas são diferentes, pois a retórica do golpe de 2016 e a dificuldade dos economistas do governo em reconhecer um erro claro acabará levando o Brasil a mais uma rodada de austericídio fiscal para preservar o discurso da equipe econômica. Assim, na provável ausência de ações por parte do governo, resta ao Congresso Nacional evitar que o Brasil adote novamente uma política fiscal excessivamente restritiva em um contexto de alta taxa de desemprego e crescimento econômico próximo de zero.

Referências:

Blyth, M. (2013). Austerity: The History of a Dangerous Idea, New York: Oxford University Press.

Budina, N., Kinda. T. Schaeschter, A. e Weber, A. (2012) “Fiscal Rules at a Glance: Details from a New Dataset”, IMF Working Paper 12/273, disponível em: https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2012/wp12273.pdf.

Cordes, T., Kinda, T, Muthoora, P. e Weber, A. (1025), “Expenditure Rules: Effective Tools for Sound Fiscal Policy?”, IMF working paper 15/29, disponível em: https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/Expenditure-Rules-Effective-Tools-for-Sound-Fiscal-Policy-42706.

Iyanatul Islam and Anis Chowdhury (2012) “Revisiting the evidence on expansionary fiscal austerity: Alesina’s hour?”, Vox Policy Portal, disponível em: http://voxeu.org/debates/commentaries/revisiting-evidence-expansionary-fiscal-austerity-alesina-s-hou.

Ministério da Fazenda (2015), “Reequilíbrio Fiscal e Retomada da Economia”, Nota Técnica do Ministério da Fazenda, disponível em: http://www.fazenda.gov.br/centrais-de-conteudos/notas-tecnicas/2015/reequilibrio-fiscal-e-retomada-da-economia-1.

Ministério da Fazenda (2016), “Pronunciamento do Ministro da Fazenda na Reunião do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social”, Discurso Transcrito, disponível em: http://www.fazenda.gov.br/noticias/2016/janeiro/integra-do-discurso-cdes.

Nelson Barbosa – Professor Titular da Escola de Economia de São Paulo, FGV, e Professor Visitante do Departamento de Economia da UnB. Foi Ministro da Fazenda e Ministro do Planejamento durante o Governo Dilma Rousseff. E-mail: nelson.barbosa@fgv.br.

[1] Em julho de 2015, o governo propôs uma redução da meta fiscal para aquele ano, mas que só foi aprovada pelo Congresso Nacional em dezembro do mesmo ano. Em setembro de 2015, o governo reinstalou o Fórum da Previdência para elaborar uma proposta de reforma a ser encaminhada ao Congresso Nacional, mas que acabou não prosperando devido à deterioração do ambiente político e a resistências dentro do próprio governo.

[2] As medidas de reforma fiscal foram enviadas ao Congresso Nacional em março do mesmo ano.

[3] Em maio de 2016, apenas uma semana após o golpe parlamentar, o governo anunciou uma meta de déficit primário de R$ 170 bilhões, o que por sua vez era claramente um déficit excessivo para acomodar a flexibilização da política fiscal. O déficit efetivo foi de R$ 156 bilhões em 2016.

[4] Parafraseando Wiliam Jennings Bryan, que na convenção do Partido Democrata de 1896, defendeu uma flexibilização monetária argumentando que a população dos EUA não deveria ser crucificada em uma “cruz de ouro”, uma vez que o padrão ouro vigente na época provocava crises recorrentes de liquidez nos EUA.

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